我國地方政府行政權(quán)力制約的缺陷及根源探析

當(dāng)前我國地方政府行政權(quán)力制約機(jī)制存在著行政權(quán)力制約主體權(quán)威性不夠高、制約對象不夠明確、制約規(guī)則不夠完善、制約程序不夠規(guī)范、社會監(jiān)督渠道不順暢以及地方主義的干擾因素多等問題。究其原因，主要是目前地方政府行政文化理念滯后、權(quán)力制約的配套制度缺失和權(quán)力運(yùn)行的行政環(huán)境成長緩慢等。本文通過系統(tǒng)梳理我國目前地方政府行政權(quán)力制約機(jī)制存在的問題，對其原因進(jìn)行分析，以期為后續(xù)研究提供參考。

1 我國現(xiàn)行地方政府行政權(quán)力制約的缺陷與困境

1.1 制約主體權(quán)威性低

外部制約主體地位不高。一是人大的監(jiān)督作用不強(qiáng)。一方面，從組織結(jié)構(gòu)上來看，其組成人員總體上年事偏高，精力不足，被視為退居二線的老人，使得人大的權(quán)力不能充分得以發(fā)揮。另一方面，這些人大部分都是從同級黨委和政府部門調(diào)動過來的，往往是與黨委、政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系盤根錯節(jié)錯綜復(fù)雜，致使人大的制約和監(jiān)督權(quán)不能有效行使。另外，人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等實(shí)際權(quán)力與憲法賦予人大的應(yīng)有權(quán)力不對等，使得其不能實(shí)現(xiàn)對政府行政權(quán)力的核心制約和監(jiān)督。二是司法的獨(dú)立性地位不高。首先，司法機(jī)關(guān)首長的行政級別比同級政府首長的行政級別低，在行政級別上并不對等。其次，司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)過多的受到地方同級政府的制約，造成司法“不敢”獨(dú)立，使司法權(quán)受到一些限制，失去了其獨(dú)立的地位。

內(nèi)部制約主體缺乏獨(dú)立性。目前，內(nèi)部制約主體地位依然不是很高，監(jiān)察部門的人事權(quán)和財(cái)權(quán)未完全實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，造成了其人事和財(cái)政受政府部門制約的現(xiàn)象，很難實(shí)現(xiàn)對政府的制約。

內(nèi)外制約各主體尚未形成制約合力。各主體之間尚未形成互通互聯(lián)機(jī)制，溝通聯(lián)系較少，各自為戰(zhàn)，沒有形成合力，造成了各主體職責(zé)不明確、權(quán)力不清晰的局面，且監(jiān)督職能相互交叉重疊，權(quán)力制約機(jī)制未發(fā)揮出其應(yīng)有的整體效能。

1.2 制約對象不夠明確

從制約的對象上看，制約的對象一般是地方政府的工作人員，而不是地方政府這個(gè)整體。政府決策環(huán)節(jié)的制約不夠，導(dǎo)致決策失誤的情況時(shí)常發(fā)生，也就就出現(xiàn)由于亂決策而導(dǎo)致的各類政績工程和形象工程；從制約的內(nèi)容方面來看，其關(guān)注的焦點(diǎn)主要是對涉及到違法違紀(jì)行為的工作人員的監(jiān)督上，而忽視對其他方面的監(jiān)督；從制約的過程方面來看，存在“五多五少”現(xiàn)象：關(guān)注違法違紀(jì)比較多，關(guān)注決策或者工作失誤比較少；關(guān)注的“事”比較多，關(guān)注的“人”比較少；關(guān)注事后比較多，關(guān)注日常工作比較少；關(guān)注具體方面比較多，關(guān)注宏觀全局比較少；關(guān)注行使任免權(quán)的比較多，關(guān)注行使彈劾權(quán)的比較少。

1.3 制約規(guī)則不夠完善

首先，法律法規(guī)不完備。目前，國家已經(jīng)出臺了許多針對權(quán)力制約監(jiān)督的法律法規(guī)，但還不完備，尚且很空洞，亟需規(guī)范政府機(jī)關(guān)工作人員行為準(zhǔn)則或者是規(guī)范各種形式的監(jiān)督尤其是社會團(tuán)體監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督的法律規(guī)范還沒有出臺。從而造成了公民和媒體在監(jiān)督政府權(quán)力機(jī)構(gòu)方面無法可依。另外，各種監(jiān)督的法律法規(guī)和相關(guān)制度不規(guī)范，而且措詞籠統(tǒng)、具體條款不清晰，一些措施沒有具體操作標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致地方政府權(quán)力制約效果不明顯。

1.4 制約程序不夠規(guī)范

權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是強(qiáng)化監(jiān)督和制約的前提和基礎(chǔ)。由于制約監(jiān)督程序尚未完全公開公正和透明，致使一些政府部門出現(xiàn)了內(nèi)部行政，有些甚至是達(dá)到了暗箱操作的地步。這就導(dǎo)致了制約主體無法明確了解實(shí)際情況，從而致使事前或者事中實(shí)行制約無法實(shí)現(xiàn)，僅僅只能在行為達(dá)到無法掩蓋的地步，等腐敗行為暴露出來，被公眾舉報(bào)以后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)才發(fā)現(xiàn)線索從而介入調(diào)查。

1.5 社會監(jiān)督渠道不順暢

信訪是社會監(jiān)督的主要形式之一，它是人民群眾通過來信來訪的方式反映問題提出批評建議的渠道?，F(xiàn)實(shí)情況下，由于信訪部門沒有較高的權(quán)威性和具體的處理權(quán)力，一些信訪干部的責(zé)任意識和綜合素質(zhì)也不強(qiáng)，處理人民群眾反映的問題不力，更為嚴(yán)重的是直接不予回復(fù)和處理。信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置在功能上變成了信件“收發(fā)室”或者是簡單意義上的群眾“接待室”，甚至有些政府部門領(lǐng)導(dǎo)把它作為敷衍老百姓的手段。

輿論媒體對政府權(quán)力的制約是人民群眾管理國家、管理整個(gè)社會的一種重要形式。但是目前我國主流媒體力量還是很薄弱，媒體的監(jiān)督作用沒有得到充分的發(fā)揮，而且社會主流媒體的人事權(quán)、財(cái)權(quán)受制于政府，從而導(dǎo)致一些大眾傳播媒體出現(xiàn)只報(bào)喜事和虛事而不報(bào)憂事和實(shí)事的現(xiàn)象。

社會團(tuán)體是公民行使對國家權(quán)力制約的最常見、最有效的形式。它有著自身特定的渠道或組織形式來對政府行政權(quán)力實(shí)施監(jiān)督制約。但在現(xiàn)行體制下，工、青、婦等常見的社會團(tuán)體組織幾乎成為了政府的組成部分，大大降低了其代表性和獨(dú)立性，難以對政府權(quán)力形成有效的制約和監(jiān)督。

1.6 地方主義的干擾因素多

在制約和監(jiān)督地方政府權(quán)力過程中，如果地方政府的政策和國家法律法規(guī)有沖突情況發(fā)生的時(shí)候，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了本地以及自己利益，會通過地方保護(hù)的形式來以各種各樣的手段來插手監(jiān)督工作，更為嚴(yán)重的是有些領(lǐng)導(dǎo)至黨紀(jì)國法于不顧，幫助違法行為開脫責(zé)任，逃避懲戒。制約機(jī)制主體常常受到政治、經(jīng)濟(jì)、人情等因素的影響和干擾而往往不得不考慮“背景”和照顧“情緒”，從而使制約機(jī)構(gòu)有時(shí)不得不屈從于其他外部壓力，制約監(jiān)督工作難以依法有效開展。

2 我國現(xiàn)行地方政府行政權(quán)力制約困境的根源

2.1 行政文化理念滯后

2.1.2 公共行政文化理念落后

（1）“官本位”文化的影響。由于受到傳統(tǒng)“官本位”文化和“官貴民賤”思想的影響，使得人們的權(quán)力崇拜意識根深蒂固，一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。盲目追求崇尚權(quán)力地位，造成很大一部分領(lǐng)導(dǎo)沒有責(zé)任心以及服務(wù)人民的觀念，造成對政府部門的制約無法有效形成系統(tǒng)化和制度化。

（2）道德自律意識和觀念薄弱。道德自律就是隨著人們對于社會活動參與程度的不斷提高，逐漸認(rèn)識并且認(rèn)同一些社會道德風(fēng)俗習(xí)慣，從而進(jìn)一步內(nèi)化形成自己的觀念以及道德信念，同時(shí)又以自身所養(yǎng)成的堅(jiān)毅的道德意志約束自身的道德行為，將知情意行統(tǒng)一起來，防御誘惑。當(dāng)前，少數(shù)道德自律意識弱化的行政機(jī)關(guān)的工作人員，抵制不了各種惡意不良因素，最終走向違法違紀(jì)犯罪的深淵，遺憾終生。

（3）民主法治觀念缺乏。在我國，人民主權(quán)理論的核心就是一切權(quán)力屬于人民?；谶@樣的理念，行政人員代表政府行使公共權(quán)力，就要做到對人民負(fù)責(zé)、為人民謀利益并接受人民的監(jiān)督?？墒?，從實(shí)際情況來看，這種觀念還沒有真正建立起來，政府機(jī)關(guān)及其工作人員高高在上，特權(quán)思想蔓延，對權(quán)力屬于人民的認(rèn)識不到位，以至于嚴(yán)重影響了政府形象、公信力和民主法治建設(shè)。

2.1.3 行政人員綜合素質(zhì)不高

（1）行政人員責(zé)任意識缺乏。少數(shù)行政人員行政責(zé)任意識缺乏，只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)，忙于追求權(quán)力，很少做出實(shí)質(zhì)性的行動和追究懲罰措施。

（2）行政人員權(quán)力意識定位錯誤。不少行政人員認(rèn)為權(quán)力是自己謀取利益的工具，而不會運(yùn)用手中的權(quán)力為國家謀復(fù)興、為人民謀幸福、全心全意為人民服務(wù)，或?yàn)E用職權(quán)，或無所作為，嚴(yán)重影響了人民群眾對政府滿意度。

（3）行政人員整體素質(zhì)有待提高。一部分行政人員綜合素質(zhì)不高，政策水平和執(zhí)政能力不強(qiáng)，執(zhí)法過程中權(quán)力行使混亂，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至是知法犯法，不以國家和人民的根本利益為重，從而導(dǎo)致人民群眾的利益受到損害，引發(fā)了種種行政倫理失范現(xiàn)象，使得政府公信力受到公眾的質(zhì)疑。從這點(diǎn)來看，亟需改進(jìn)和加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)水平。

2.2 權(quán)力制約的配套制度缺失

2.2.1 權(quán)力運(yùn)行的責(zé)任機(jī)制不完善

一是權(quán)力配置過于集中。由于過分集中行使政府權(quán)力，往往會出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象，尤其是各級“一把手”的權(quán)力非常集中，權(quán)力結(jié)構(gòu)不失衡，“一把手”的權(quán)力非常巨大。在政府的各項(xiàng)決策中，權(quán)力集中于一個(gè)人或某些人的手中，各項(xiàng)重要決策都無法有效實(shí)施民主決議，從而會造成職權(quán)的濫用以及腐敗的滋生。

二是權(quán)力與責(zé)任脫鉤。在政府機(jī)關(guān)中往往存在這樣一種現(xiàn)象，即手握重權(quán)但擔(dān)責(zé)甚少，這種情況下就會出現(xiàn)某些官員僅僅考慮到權(quán)力的行使，對于擔(dān)責(zé)關(guān)注甚少。這就造成許多人權(quán)力很大但是不用承擔(dān)責(zé)任，或者很少承擔(dān)責(zé)任，那么對于濫用職權(quán)滋生腐敗也就很容易產(chǎn)生。

三是權(quán)力與責(zé)任不清。第一類就是黨政之間責(zé)權(quán)不清?，F(xiàn)行體制下，黨政之間機(jī)構(gòu)冗余，工作重疊繁復(fù)比較多，沒有合理分工導(dǎo)致爭權(quán)推責(zé)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。第二種情況是同級政府部門之間責(zé)權(quán)不清。目前情況不僅黨政分工冗余繁雜，同級政府機(jī)構(gòu)也存在同樣的弊端，它們之間也會出現(xiàn)推責(zé)爭權(quán)情況。另一種情況就是上下級政府部門之間權(quán)責(zé)不清。上下級部門之間責(zé)權(quán)關(guān)系尚未明確，因而導(dǎo)致了行使權(quán)力過程中責(zé)權(quán)以及利益等分配不合理，致使權(quán)力制約的成效不明顯。

2.2.2 權(quán)力運(yùn)行的程序機(jī)制不規(guī)范

對地方政府行政權(quán)力最有效的內(nèi)在制約機(jī)制就是程序機(jī)制。長期以來，我國形成了重實(shí)體、輕程序的觀念，這就造成權(quán)力制約程序不夠合理，沒有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為依據(jù)就會不具有操作性，進(jìn)而常常導(dǎo)致該制度在執(zhí)行過程中的隨意性。

2.2.3 權(quán)力運(yùn)行的法律制度保障體系不夠完善

一是法律監(jiān)督體制不健全。依法依規(guī)辦事和依法行使權(quán)力的觀念以及行為還未達(dá)到要求。二是“依法治國”方略沒有得到根本貫徹。很多領(lǐng)導(dǎo)和群眾依然持有人比法大、權(quán)力重于法律的傳統(tǒng)觀念，并且在特權(quán)思想下很多踐踏法律的違法違紀(jì)行為也未得到有效懲罰，造成了人民對于法治觀念的缺乏，不能很好地實(shí)施“依法治國”，法治社會的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

3 權(quán)力運(yùn)行的行政環(huán)境成長緩慢

3.1 政務(wù)公開制度建設(shè)不配套

首先，政務(wù)公開沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政務(wù)公開進(jìn)展不平衡、不規(guī)范的現(xiàn)象突出。全國政務(wù)公開進(jìn)展情況不一，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上由誰具體負(fù)責(zé)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次，政務(wù)公開相關(guān)配套制度不完善，工作形式化、表面化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，公開內(nèi)容不真實(shí)，公布的內(nèi)容表里不一，公開的數(shù)據(jù)缺乏可靠性，公布的事項(xiàng)缺乏可信度，公布的項(xiàng)目缺乏整體全面性。最后，政務(wù)公開的程序不規(guī)范，導(dǎo)致隨意性強(qiáng)，只做一些表面化的政務(wù)公開工作，沒有真正發(fā)揮制約監(jiān)督權(quán)力的作用。

3.2 公民參與熱情匱乏缺動力

在我國現(xiàn)有的行政制度體系中，關(guān)于公民參與的制度設(shè)計(jì)尚不健全，公民參與政府權(quán)力制約的路徑還不完善。同時(shí)，行政主體的行為往往不是具體化的，因此造成了行政訴訟無法實(shí)現(xiàn)群眾對于政府機(jī)關(guān)部門的制約的現(xiàn)象。另外，信訪是當(dāng)前我國公民參與政府權(quán)力制約中最常見的一種方式，但它是一種被動參與，公民只有受到政府或者其工作人員的不良惡意迫害的情況下，才會逼不得已上訪，這種方式通常由于其上訪的異化會造成社會動蕩，這種方式也很難成為制約權(quán)力的高效途徑。從現(xiàn)實(shí)來看，目前的社會監(jiān)督渠道和制度安排還無法完全實(shí)現(xiàn)公民參與監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，因此公民參與政治的熱情比較低。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://xwlcp.cn/w/qk/21223.html