公共事業(yè)民營化浪潮中的價值導向——以十堰市公交民營化改革為例

上世紀70年代，西方國家興起的新公共管理運動，實行了一種不同于政府有限理論和以市場解救“政府失靈”的公共管理模式。在這場行政改革運動下，公共事業(yè)民營化改革應運而生，并迅速涉及到當時公共事業(yè)的諸多領域。隨后，當新公共管理理論流行至我國，也在九十年代的中國掀起了一場公共事業(yè)民營化的改革浪潮。這場民營化改革，取得了一定的成績，但也存在著問題，如十堰市公交民營化改革，曾被視為當?shù)孛駹I化改革的典范，卻以失敗告終。筆者認為其根本原因是政府在改革的過程中面對價值選擇時出現(xiàn)了偏差，政府過分的追求“緩解壓力”和“提高效率”，致使其偏離了其關注公共利益這一正確的價值導向。

1公共事業(yè)民營化改革

1.1民營化改革的理論依據(jù)——交易成本理論、委托代理理論

英國經(jīng)濟學家科斯提出了交易成本理論，他認為企業(yè)在做出交易決定時，應考慮貫穿交易過程始終的各種成本，如信息、議價、搜尋等成本，當這項交易的盈利大于上述的成本總和時，企業(yè)才會做出交易的決定。后來學者將該理論引入到政府的管理過程中，為公共事業(yè)的民營化改革提供了理論上的支持：在政府考慮是否將一項公共事業(yè)外包給民營企業(yè)時，會考慮整個民營化過程中包括信息、議價、搜尋、監(jiān)督以及相關補貼的成本總和，當?shù)弥駹I化改革后的成本總和低于政府自己從事這項公共事業(yè)提供公共服務的成本時，政府便會做出將其進行民營化改革的決定。

委托代理理論于上世紀30年代由美國經(jīng)濟學家伯利和米恩斯提出，他們主張企業(yè)的所有權與經(jīng)營權分離，企業(yè)主保有對企業(yè)的所有權，但把企業(yè)的經(jīng)營權委托給代理人行使。不久，這一將所有權和經(jīng)營權相分離的理論便被應用到政府的公共管理實踐當中，成為指導政府進行公共服務購買的理論來源。在政府購買公共服務的過程中，政府是委托人，民營企業(yè)則扮演代理人，雙方通過簽訂盡可能詳細的合同從而對彼此的權利和義務作出明確的規(guī)定，并以此作為支付報酬的依據(jù)。

1.2案例——十堰市公交民營化改革

2003年3月24日，溫州市五馬汽車出租公司的經(jīng)營者張朝榮與十堰市政府正式簽訂協(xié)議，以3931萬元的價格收購十堰市公交公司的全部國有產(chǎn)權。新公司同時以每年800萬元的經(jīng)營費買斷十堰市公交18年的特許經(jīng)營權，國內(nèi)首例市州級“城市公交整體民營化改革”——十堰市公交民營化改革從此拉開了帷幕。

一方面，新公司在2003年實現(xiàn)全年收入6700多萬元，利潤106萬元；2004年全年收入7900多萬元，利潤119萬元，公司盈利逐年增加，同時新公司積極增加資金投入、更新基礎設施、改善交通條件，為十堰市公交事業(yè)的改革與發(fā)展做出了積極的努力和探索；但隨后不久出現(xiàn)的公交停運、工人罷工以及接連幾年的虧損，使改革陷入泥潭。最終，出于對公共利益的維護，十堰市政府依法收回特許經(jīng)營權，全面接管公交公司，至2008年4月，我國首例、原本計劃18年的“城市整體公交民營化改革”，在只運行了5年后便無奈被迫“叫?！?，重新由政府回收經(jīng)營。

2民營化改革中政府價值導向偏差的表現(xiàn)

2.1政府實行民營化改革目的不純

由交易成本理論可知，政府在對民營化改革前后公共服務的提供成本進行比較后，會將某些公共事業(yè)外包給民營企業(yè)去運營。但政府仍需承擔維護公共利益的責任，應對相關的代理企業(yè)進行包括其具體運行策略的可行性、可持續(xù)性評估，當民營企業(yè)的經(jīng)營被確認為是可持續(xù)發(fā)展的，政府才能放心的將這些公共事業(yè)徹底的民營化。而實際上，正如十堰市公交民營化改革那樣，政府的做法似乎并不像我們所設想的那樣周全，卻更像是想要把一個十分棘手的爛攤子抓緊時間丟給一個“倒霉的下家”——據(jù)我們所知，在張朝榮接受十堰市公交公司前，公交公司一直處于虧損狀態(tài)，2002年甚至虧損了760萬元，這樣的虧損程度似乎可以成為十堰市政府對其進行民營化的“借口”，但它絕不能成為政府實行公共事業(yè)民營化改革的正當理由！

2.2政府的關注點在“緩解壓力”、“提高效率”，忽視了公共利益

由國內(nèi)、外多年的民營化改革實踐成果來看，其成績還是顯而易見的。政府財政壓力得以緩解，民營化所帶來市場競爭機制也使得經(jīng)營的效率得以提高。這些并不是我們憑空捏造出來的，他們擁有理論上的支持以及實踐上的檢驗——交易成本理論、委托代理理論以及張朝榮接手公交公司后公司經(jīng)營利潤增加和十堰市公共交通事業(yè)條件的改善。民營化所展現(xiàn)出的減壓和提效是如此的引人注目，以至于政府“忘我”的投入其中，卻忽視了公共利益這一正確的價值導向。

從案例中看，2005年后“油價暴漲”而公交公司卻遲遲不見政府的油價補貼，另一方面，出于公共利益，較低的票價壓縮了公交公司的利潤空間，可十堰市政府也沒有將公益性義務的補貼落到實處，這才引發(fā)了公交公司的接連虧損、工人罷工等問題。公共事業(yè)民營化改革應是一個有始有終的過程，雖然通過民營化的改革將公共事業(yè)的經(jīng)營權外包出去了，但這只是開始，政府仍需要承擔維護公共利益的責任，不能像“將嬰兒與洗澡水一起倒了出去”一樣把本應承擔的責任也一同拋給社會和民營企業(yè)。

3民營化改革中端正政府價值導向的措施

3.1提高民營化的法治化、規(guī)范化

建立健全有關民營化改革的法律制度，完善相關法律法規(guī)，當政府在效率和私利的選擇前搖擺不定時，用完備的法律制度匡正其價值導向，做到讓公共事業(yè)民營化改革有法可依，讓公共利益的保障有法可循。在相關法律中，應著重強調(diào)政府的職能、民營化的范圍、方法及方式；緊扣政府的公共利益價值導向，明確政府的責任與義務；堅持依法行政，做到民營化的過程可監(jiān)督及民營化后的結(jié)果可溯源，嚴厲打擊尋租腐敗現(xiàn)象，依法約束政府的不當干預和不作為的行為。

3.2加強監(jiān)督體系，適當引入第三方監(jiān)督機制

政府并不能僅靠民營化前后交易成本的比較，就將原本虧損的公共事業(yè)“丟包袱”一樣的丟給市場，應當對民營企業(yè)的經(jīng)營方式和可行性、可持續(xù)性進行全面科學的評估，而這往往是權力尋租和腐敗的發(fā)生點。在公共事業(yè)的民營化改革當中，一方面政府自身要依法行政，加強內(nèi)部監(jiān)督，另一方面要積極引入社會監(jiān)督、形成完善的第三方監(jiān)督機制，從而使民營化改革被放在一個更為客觀的監(jiān)督體系下進行，讓權力“在陽光下行使”，更好的實現(xiàn)維護公共利益的價值導向。

3.3推進民營化實現(xiàn)方式多樣化

西方盛行已久的公共事業(yè)民營化改革浪潮及其為此付諸的多次實踐，為我們提供了多種民營化的改革方式，如合同外包、租賃經(jīng)營、補助和憑單制以及放松管制等。因地制宜、靈活多變的采取不同的政府治理工具來實現(xiàn)公共事業(yè)的民營化，是政府智慧的體現(xiàn)，也是政府采取合理的方式實現(xiàn)維護公共利益價值導向的有效方法。

3.4政府要正確認識自身角色、積極承擔責任

公共事業(yè)民營化改革是在政府的主導下進行的，政府一定要端正民營化動機，充分意識到民營化改革是以更好地維護公共利益為目的而開展的，要堅決抵制“丟包袱”、“甩爛攤子”等意識的存在。政府在改革前要做好資料的收集、評估，信息的公開、公示，做好事業(yè)單位原有員工的心理工作，為改革鋪好前奏；改革中要做好對所需物品和服務的確認、對所購物品及服務的檢查評估以及對所消耗的財政的仔細核查；改革后要切實履行相關協(xié)議，實時進行監(jiān)管，自始至終堅持維護公共利益的價值導向，切實做好公共利益的捍衛(wèi)者。 

4結(jié)語

公共事業(yè)的民營化改革是必要的，但過程是漫長且曲折的。西方早期的理論和實踐為我們提供了豐富資源，結(jié)合我國具體國情，借鑒西方的經(jīng)驗和教訓，明確政府公共利益捍衛(wèi)者的身份和責任，堅持正確的價值導向，切實維護公共利益，才能做到讓公共事業(yè)更好地發(fā)展，更好地為人民服務。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://xwlcp.cn/w/qk/21223.html