資源、權(quán)力與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：權(quán)力視角下的理論闡釋

一、引言：后工業(yè)社會政策悖論與政策網(wǎng)絡(luò)研究的興起

與工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定的社會形態(tài)特征相對應(yīng)[1]，工業(yè)社會的政策問題和政策過程也體現(xiàn)出相對簡單、確定的特質(zhì)。政策問題研究主要集中在政府治理范疇之內(nèi)，強調(diào)單一治理主體通過政策資源動員實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和政策問題的有效解決[2]。因此，政策制定和實施在一定程度上可以視為作為治理主體的政府通過工具理性和形式合理性的手段實現(xiàn)確定政策目標(biāo)的封閉過程，而不涉及廣泛的公眾參與和多元價值與利益之間的沖突。作為工具理性和形式合理性的典型表現(xiàn)形式，科層結(jié)構(gòu)及其行為機制則適應(yīng)了政策過程分析的基本要求，為政策制定和政策實施的分析提供了有效的解釋框架。

在工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)化的過程中，社會存在形態(tài)逐漸呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定的新特征。與之對應(yīng)，公共政策復(fù)雜性和不確定性程度也迅速提高。一方面，隨著國家的去中心化和碎片化，整體意義上的國家目標(biāo)逐漸讓位于部門利益和集團利益，政策問題突破傳統(tǒng)政府治理的范疇，公共政策制定和實施的范圍及時空邊界得到擴展。這不僅表現(xiàn)為政策問題和與之相應(yīng)的公共政策數(shù)量的增多，而且表現(xiàn)為公共政策涉及時間期限的延長和空間范圍的拓展；此外，社會分化在導(dǎo)致政治系統(tǒng)功能分化和專業(yè)性要求提高的同時，也導(dǎo)致政策資源在不同部門之間的分散，政策制定和實施需要對多部門資源進行動員和協(xié)調(diào)[3]。另一方面，政策問題復(fù)雜性程度的提高不僅表現(xiàn)在政策相關(guān)的復(fù)雜專業(yè)知識，同時也表現(xiàn)在政策主體價值內(nèi)涵的多元性，以及政策問題的規(guī)范性主張和多元利益訴求之間的沖突性[2]87。政策問題的復(fù)雜性和政策資源的分散性進而導(dǎo)致了“吊詭問題”（Wicked Problems）的出現(xiàn)[4]。政策問題不再具有明確的解決方式，傳統(tǒng)政府治理模式和單一治理主體也無法再實現(xiàn)政策問題的有效解決和公共產(chǎn)品的有效供給。政策問題的復(fù)雜性和政策資源的分散性要求多元治理主體的協(xié)同作用和對政策問題的系統(tǒng)回應(yīng)[5]，即在政策制定和實施過程中跨部門多元行動者的共同協(xié)作和廣泛參與，進而實現(xiàn)分散政策資源的有效動員和沖突政策利益的有效協(xié)調(diào)。

政策問題的復(fù)雜性和“吊詭問題”的出現(xiàn)，使得科層結(jié)構(gòu)及其行為機制在社會治理中所扮演的核心角色受到質(zhì)疑，“網(wǎng)絡(luò)治理”則逐漸成為社會治理的重要實踐和治理研究新的范式。與科層結(jié)構(gòu)相比，網(wǎng)絡(luò)治理提供了更具開放性、包容性和信息知識豐富性，并超越科層體系固定結(jié)構(gòu)模式和行為機制的新型治理結(jié)構(gòu)[6]，通過多元治理主體政策資源的廣泛動員來實現(xiàn)政策問題的有效解決。隨著“網(wǎng)絡(luò)治理”成為社會治理研究的主流范式，“網(wǎng)絡(luò)治理”思想逐漸被西方政策研究者運用到政策分析之中，并通過政策網(wǎng)絡(luò)分析框架和理論體系的建立對政策過程進行了分析和解釋。政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者認(rèn)為，作為持久互信和資源依賴的關(guān)系模式，政策網(wǎng)絡(luò)不僅減少了政策行動者重復(fù)信息收集和合作關(guān)系建立的成本[7]，而且促進了政策創(chuàng)新的擴散、社會資本的積累和文化變革的傳播[8]，并通過多元行動者的納入和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，最終促使了“無政府治理”的出現(xiàn)和“空心國家”的產(chǎn)生，政策網(wǎng)絡(luò)已成為社會治理的核心機制[9]。

盡管政策網(wǎng)絡(luò)研究取得了顯著進步和豐富成果，但政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的專門研究卻相對不足。既有研究多借用倡議聯(lián)盟框架（ACF）或資源依賴?yán)碚摚≧DT），通過政策信仰或資源依賴對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行解釋，將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作政策行動者互動產(chǎn)生的社會關(guān)系的模式化框架實體。盡管ACF框架和RDT理論為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解提供了特定的理論視角，但上述兩種理論框架將多層次和多維度的復(fù)雜政策現(xiàn)實抽象化為單一分析維度，不可避免地造成了多面性的缺失和政策文本與政策語境的割裂[10]。將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作外在于行動主體及其行動的框架實體并未超越結(jié)構(gòu)主義的研究視角，割裂了政策行動、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策過程與結(jié)果之間的聯(lián)系，進而限制了理論本身的解釋效力。上述兩種理論解釋也并沒有對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在合作關(guān)系建立中的作用，以及政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策結(jié)果之間的關(guān)系等關(guān)鍵問題進行有效回應(yīng)。正是基于上述認(rèn)識，本文試圖超越結(jié)構(gòu)主義的分析范式，在對政策網(wǎng)絡(luò)概念理解、研究路徑、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理論解釋簡要介紹的基礎(chǔ)上，通過引入行動主義方法論視角和“權(quán)力”理論深層邏輯對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋框架進行完善，以期對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)生成、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策結(jié)果之間的互動關(guān)系，以及政策的發(fā)展和變遷進行更好地理解和解釋。

二、政策網(wǎng)絡(luò)的理解及其研究路徑

（一）政策網(wǎng)絡(luò)的概念理解

盡管政策網(wǎng)絡(luò)已成為政策研究的主要范式之一，但對政策網(wǎng)絡(luò)概念內(nèi)涵和外延的理解并沒有形成一致的觀點。一般而言，網(wǎng)絡(luò)被視為不同節(jié)點（nodes）之間關(guān)系聯(lián)結(jié)（links）的結(jié)構(gòu)形態(tài)，通常使用諸如圖論分析法和社會網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)對網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)和行動者位置進行描述[11]。將網(wǎng)絡(luò)概念的一般理解運用到政策分析中，政策網(wǎng)絡(luò)則可以界定為，具有非層級結(jié)構(gòu)和相互依賴特質(zhì)、聯(lián)結(jié)特定政策領(lǐng)域中具有共同利益的多元公共和私人行動者之間相對穩(wěn)定的關(guān)系模式[12]。簡言之，政策網(wǎng)絡(luò)即多元政策行動者之間的關(guān)系模式，圍繞特定政策領(lǐng)域中的政策問題聯(lián)結(jié)而成。在特定政策領(lǐng)域內(nèi)，公共部門和私人部門政策行動者出于解決復(fù)雜政策問題的需要，通過合作關(guān)系的建立對分散于公私部門中的政策資源進行動員，并通過反復(fù)的互動博弈對不同行動者之間的價值和利益沖突進行協(xié)調(diào)，進而實現(xiàn)政策問題的有效解決和共同利益的實現(xiàn)。在此過程中，多元政策行動者之間形成的非層級相互依賴關(guān)系的穩(wěn)定模式即政策網(wǎng)絡(luò)，而政策網(wǎng)絡(luò)所有節(jié)點及其聯(lián)結(jié)關(guān)系，即特定政策領(lǐng)域中試圖影響政策過程的政策主體及其之間的關(guān)系模式，則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的邊界。

政策網(wǎng)絡(luò)的理解涉及“政策次系統(tǒng)”的概念范疇。依據(jù)保羅·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和漢克·詹金斯—史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）的界定，政策次系統(tǒng)即一定地域范圍內(nèi)的特定政策領(lǐng)域，通常包括不同專業(yè)、政策層級和組織機構(gòu)的政策行動者[13]。政策次系統(tǒng)在一定程度上確定了政策網(wǎng)絡(luò)的邊界和范圍，而政策次系統(tǒng)中多元政策行動者之間主導(dǎo)的關(guān)系模式則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)規(guī)定了政策行動者之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)和行動者在關(guān)系結(jié)構(gòu)中所處的結(jié)構(gòu)位置，一方面影響了政策行動者的資源稟賦和決策權(quán)力，另一方面則為行動者資源交換和信息交流提供渠道和路徑，進而影響到政策過程和政策結(jié)果。因此，對政策網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)的理解需要具體到特定政策問題及其政策過程中，而不應(yīng)該將其視作抽象、普適的理論框架或數(shù)學(xué)模型。需要強調(diào)的是，政策網(wǎng)絡(luò)并非處于制度真空之中，而是處于特定的制度情境之中。一方面，政策網(wǎng)絡(luò)是內(nèi)部驅(qū)動因素影響下產(chǎn)生的自組織結(jié)構(gòu)；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)的形成及其作用過程則受到制度情境的約束和限制。制度情境和政策網(wǎng)絡(luò)分別構(gòu)成了政策制定和執(zhí)行的正式基礎(chǔ)和非正式基礎(chǔ)。因此，要想對政策過程和政策結(jié)果進行解釋，勢必要對政策網(wǎng)絡(luò)、制度情境以及兩者之間的互動關(guān)系進行清晰地理解和界定。通過理論建構(gòu)對政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成機制，以及政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成、發(fā)展和變遷進行解釋。否則，政策網(wǎng)絡(luò)模型就會呈現(xiàn)出“點對點”（adhoc）解釋特性，即僅適用特定政策案例的描述和分析，而無法對不同政策情境進行理解和解釋[14]。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)研究的兩種路徑

政策研究者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對政策網(wǎng)絡(luò)研究路徑進行了劃分。其中，大衛(wèi)·馬奇（David March）和馬丁·史密斯（Martin Smith）將研究路徑劃分為理性選擇、人際互動、正式網(wǎng)絡(luò)分析和結(jié)構(gòu)主義四種類型[15]；范世煒則依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)紐帶將其劃分為資源依賴路徑、共同價值路徑和共同話語路徑三種類別[2]91。不同研究路徑和理論框架均不同程度將政策網(wǎng)絡(luò)視為潛在的解釋變量，試圖對政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的具體過程和機制進行揭示。在政策網(wǎng)絡(luò)的諸種研究路徑中，尤以哈迪（B.Hardy）、威斯頓（G.Wistow）和羅茨（R.A.W.Rhodes）的類型學(xué)劃分最具代表性，即相對主導(dǎo)的利益協(xié)調(diào)流派（Interest inter-mediation school）和治理流派（Governance school）[16]。其中利益協(xié)調(diào)流派將政策網(wǎng)絡(luò)視為利益集團和國家之間不同關(guān)系形式的總稱，而治理流派則將政策網(wǎng)絡(luò)視為治理的特殊形式，即對廣泛分散于公私部門中的政策資源進行動員的機制[17]。盡管兩種政策網(wǎng)絡(luò)研究路徑并非相互排斥，但兩種流派之間仍然存在顯著區(qū)別，即利益協(xié)調(diào)流派認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是適用于公私部門間所有關(guān)系形式分析的一般性概念；而治理流派則將政策網(wǎng)絡(luò)視為公共部門與私人部門之間特定的互動形式，即區(qū)別于層級結(jié)構(gòu)和市場機制的非等級協(xié)調(diào)治理機制。

1.政策網(wǎng)絡(luò)研究的利益協(xié)調(diào)流派

利益協(xié)調(diào)流派的政策網(wǎng)絡(luò)研究來源于多元主義和法團主義對國家與利益集團之間關(guān)系的研究。雖然早期多元主義和法團主義理論對國家與利益集團之間的關(guān)系進行了有效的分析，但隨著社會分化和治理環(huán)境的改變，兩種理論形式均不同程度受到缺乏經(jīng)驗相關(guān)性和邏輯一致性的批評[18]。盡管兩種理論體系試圖發(fā)展出諸如“壓力多元主義”（pressure pluralism）、“國家法團主義”（state corporatism）等新概念對理論模式進行完善，但兩種理論的新發(fā)展卻導(dǎo)致了相似概念描述不同現(xiàn)象，或不同概念指涉相同問題的弊端，進一步造成了概念混亂和解釋能力的降低。社會治理問題的復(fù)雜性和不確定性使得多元主義和法團主義已經(jīng)不再適應(yīng)國家和社會之間關(guān)系的分析，包含國家和利益集團各種關(guān)系形式的政策網(wǎng)絡(luò)則逐漸成為理論分析的主要范式[7]30。

早期利益協(xié)調(diào)流派政策網(wǎng)絡(luò)研究主要集中于政策網(wǎng)絡(luò)類型學(xué)劃分研究。格蘭特·喬丹（Grant Jordan）和克魯斯·舒伯特（Klaus Schubert）、范·瓦爾登（Van Waarden）、麥克·阿特金斯（Michael Atkinson）和威廉·科爾曼（William Coleman），以及路德·羅茨（Rod Rhodes）等學(xué)者均依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對政策網(wǎng)絡(luò)類型進行了不同劃分。其中尤以羅茨的劃分最具代表性，羅茨基于成員整合程度、成員類型和政策行動者之間資源分配等標(biāo)準(zhǔn)，將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專家網(wǎng)絡(luò)、政府間網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和問題網(wǎng)絡(luò)五種類型，五種政策網(wǎng)絡(luò)整合程度依次降低。隨著理論研究的發(fā)展，利益協(xié)調(diào)流派政策網(wǎng)絡(luò)廣泛運用于部門政策制定研究之中，通過將多元政策行動者及其之間關(guān)系模式納入到政策分析之中，將政策網(wǎng)絡(luò)視為國家、利益集團和公民社會等多元行動者之間制度性交換關(guān)系模式，進而實現(xiàn)對政策過程更細(xì)致的解釋。

簡言之，政策網(wǎng)絡(luò)的利益協(xié)調(diào)流派強調(diào)多元行動者及其之間關(guān)系模式對政策過程和政策結(jié)果的影響和作用。政策網(wǎng)絡(luò)即政策行動者相互作用的產(chǎn)物，政策行動者在互動過程中圍繞特定資源和利益形成資源或利益依賴關(guān)系，并以密度、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和互動頻率不同的關(guān)系模式的形式確定下來，這種相對穩(wěn)定的關(guān)系模式即政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)。政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，即政策資源和利益依賴關(guān)系，一旦確立，又會反過來對政策行動者的行動選擇進行協(xié)調(diào)，為政策行動者的資源交換和利益交易提供方式和路徑。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在一定程度上為行動者行動策略選擇的成本和收益計算提供了參照點，進而為政策行動者的行為選擇提供了解釋，而政策行動者及其互動關(guān)系建構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則共同決定了政策過程和政策結(jié)果。

2.政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派

如果說政策網(wǎng)絡(luò)的利益協(xié)調(diào)流派強調(diào)多元行動者之間互動關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策過程的影響，那么政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派則更強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)整體聯(lián)結(jié)及其互動模式在政策過程和政策結(jié)果中的角色。簡言之，政策網(wǎng)絡(luò)研究的分析單位由政策行動者及其關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎呔W(wǎng)絡(luò)節(jié)點和聯(lián)結(jié)間的相互關(guān)系及政策網(wǎng)絡(luò)的互動模式。政策網(wǎng)絡(luò)研究的利益協(xié)調(diào)流派描述了政策制定的內(nèi)容和導(dǎo)致政策制定的因素，而治理流派則強調(diào)了公共政策得以制定的結(jié)構(gòu)和過程，即所謂的“治理”（Governance）。因此，政策網(wǎng)絡(luò)被視為政治系統(tǒng)中特殊形式的治理方式[19]。

政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派認(rèn)為，隨著國家的去中心化和碎片化，公共政策表現(xiàn)出復(fù)雜和不確定的特質(zhì)。社會分化不僅導(dǎo)致了政治系統(tǒng)的功能分化、部門分割和政策范圍的擴大，同時也導(dǎo)致了政策權(quán)力、政策資源的部門分散和政策制定專業(yè)性要求的提高。復(fù)雜政策問題的出現(xiàn)進一步導(dǎo)致了社會治理負(fù)擔(dān)過重和“壓力下治理”（governance under pressure）的產(chǎn)生[20]。傳統(tǒng)以政府為單一治理主體，通過層級結(jié)構(gòu)及其行為機制對政策問題進行治理的模式已不再適應(yīng)復(fù)雜政策問題的治理需求。復(fù)雜政策問題的有效治理依賴于公共部門和私人部門多元行動者之間合作關(guān)系的建立[21]。在此基礎(chǔ)上，通過對不同部門政策權(quán)力和政策資源的整合，以及對政策問題相關(guān)專業(yè)知識的協(xié)調(diào)，進而實現(xiàn)政策問題的有效解決。因此，政府超越了傳統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)及其行為機制的治理模式，建立起以政策網(wǎng)絡(luò)為核心的新的治理機制。作為一種新的治理形式，“政策網(wǎng)絡(luò)可以被理解為相對穩(wěn)定和正在進行中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)動員和聚集起分散的資源，進而建構(gòu)起作為政策問題解決方案的集體行動”[19]41。

概而言之，治理流派中的政策網(wǎng)絡(luò)概念反映了國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和改變。在政策制定和實施過程中，政府、利益集團和公民社會組織之間不再具有明確的界分。公共政策不再是單一治理主體或者權(quán)威中心的產(chǎn)物，而是多元政策行動者反復(fù)政策互動的結(jié)果。作為新的治理形式和社會治理的核心機制，政策網(wǎng)絡(luò)一方面避免了負(fù)外部性導(dǎo)致的市場治理機制的失靈，另一方面也避免了科層結(jié)構(gòu)“政治決策失敗者”的產(chǎn)生，通過多元政策行動者的自我協(xié)調(diào)實現(xiàn)政策問題的有效解決。

3.不同研究路徑對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解

盡管利益協(xié)調(diào)流派和治理流派對政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生和政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果之間的關(guān)系進行了不同的理解，但均強調(diào)了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策過程和政策結(jié)果的作用和影響。具體而言，政策網(wǎng)絡(luò)的利益協(xié)調(diào)流派強調(diào)了政策主體及其之間關(guān)系模式對政策結(jié)果的影響和作用，即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)決定了政策主體的行為選擇，進而影響政策過程和政策結(jié)果。與利益協(xié)調(diào)流派相區(qū)別，政策網(wǎng)絡(luò)研究的治理流派則強調(diào)了特定政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)框架下的互動模式對政策結(jié)果的決定作用。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在一定程度上構(gòu)成了政策互動的結(jié)構(gòu)條件和情境因素，政策結(jié)果本質(zhì)即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策互動共同作用的結(jié)果。相較政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在政策過程和政策結(jié)果中的重要作用，政策研究者對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行的研究則顯得相對不足。盡管部分學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行了研究，但多是通過量化分析對政策網(wǎng)絡(luò)即意識形態(tài)結(jié)構(gòu)這一假設(shè)的檢驗，并沒有建構(gòu)起政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論體系和分析框架，也很難對政策制定情境、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其與政策過程和政策結(jié)果之間的關(guān)系進行合理地概括和解釋。因此，通過理論建構(gòu)對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成、發(fā)展和變遷進行解釋則變得尤為重要。

三、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋

就政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋而言，政策研究者主要將倡議聯(lián)盟框架和資源依賴?yán)碚撘胝呔W(wǎng)絡(luò)理論研究中，通過政策信仰和資源依賴對政策行動者的行為選擇，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成、維持和變遷，以及政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果之間的關(guān)系進行分析。

（一）基于倡議聯(lián)盟框架（ACF）的解釋路徑

ACF框架是解釋政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重要理論模型，其基本觀點即意識形態(tài)和觀念信仰對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有重要影響。共享的政策信仰系統(tǒng)是政治聯(lián)盟結(jié)成的前提條件，而政治聯(lián)盟的結(jié)成反過來又會利用政治資源將政策信仰轉(zhuǎn)換成具體公共政策[22]。因此，共享的政策信仰系統(tǒng)是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)生成的首要決定因素，政策過程本質(zhì)上是信仰系統(tǒng)“意義競爭”的過程[23]。具體而言，ACF模型通過“偏見同化”（biased assimilation）概念對政策信仰體系與政策產(chǎn)生和變遷之間的關(guān)系進行了分析。所謂偏見同化，即政策行動者傾向以支持既有政策信仰系統(tǒng)的方式對政策信息加以解讀。依據(jù)ACF理論，偏見同化是促使政策行動者圍繞共享政策信仰結(jié)成倡議聯(lián)盟和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的基本驅(qū)動因素。這是因為，具有相似政策信仰的行動者傾向于對政策信息做出相同的解讀，這些解讀構(gòu)成了政策互動和政治決策的原始素材，因而具有相同政策信仰和政策問題認(rèn)知的行動者更容易建立起信任關(guān)系而結(jié)成倡議聯(lián)盟。在政策互動過程中，政策行動者根據(jù)倡議聯(lián)盟的共享政策信仰做出政策行為選擇，或者通過政策學(xué)習(xí)對政策信仰系統(tǒng)進行改變，進而實現(xiàn)對政策過程和政策結(jié)果的影響。與之相反，具有不同政策信仰的行動者往往會對政策信息做出不同解釋，這些不同解釋成為不同意識形態(tài)政策行動者之間滋生不信任的根源，進而影響到合作關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建立。因此，ACF理論認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)首要決定因素即共享的政策信仰體系[11]365。

亞當(dāng)·道格拉斯·亨利（Adam Douglas Henry）進而依據(jù)與特定政策問題相關(guān)程度和受到偏見同化的影響程度對政策信仰的三個層次，即深層核心信仰（deep-core beliefs）、政策核心信仰（policy-core beliefs）和次級信仰（secondary beliefs）進行了劃分[24]。其中，深層核心信仰是普遍存在于各種政策領(lǐng)域之中的規(guī)范信仰，具有最強的穩(wěn)定性，但與特定政策問題的相關(guān)程度也最低；政策核心信仰是與整個政策次系統(tǒng)相關(guān)的規(guī)范承諾和因果觀念，政策核心信仰相對穩(wěn)定，但與特定的政策系統(tǒng)密切相關(guān)，直接影響政策互動過程和政策結(jié)果；次級信仰與特定地理區(qū)域和政策倡議相關(guān)，且隨著對政策問題的回應(yīng)而經(jīng)常發(fā)生變化。亨利等人認(rèn)為，政策信仰的穩(wěn)定性和與特定政策問題的相關(guān)性會對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)造成交互影響。在政策信仰的三個層次中，相對穩(wěn)定且與政策問題較為相關(guān)的政策核心信仰往往能夠主導(dǎo)政策互動和政策討論，進而導(dǎo)致偏見同化和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成。

（二）基于資源依賴?yán)碚摚≧DT）的解釋路徑

與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的ACF解釋框架相區(qū)別，樸賢熙（Park.Hyun Hee）和卡爾·瑞梅耶（Karl Rethemeyer）則將RDT理論引入政策網(wǎng)絡(luò)分析之中，并通過資源依賴對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行解釋[25]。樸賢熙等人認(rèn)為，政策行動者參與政策網(wǎng)絡(luò)活動及由此生成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為政策行動者控制資源的期望所驅(qū)動，政策行動者通過均衡運動實現(xiàn)資源集聚并獲得相對于其他行動者的優(yōu)勢地位，進而實現(xiàn)自己的政策目標(biāo)和利益訴求。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是政策資源持有者（holder）和資源尋求者（seeker）均衡運動的結(jié)果，而政策行動者的資源謀求和資源集聚則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成和維持的“黏結(jié)劑”。具體而言，公共政策產(chǎn)生于公共部門和私人部門中行動者互動生成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政策行動者政策目標(biāo)的實現(xiàn)和政策問題的有效解決需要尋求政策資源的支持，而單一政策行動者并不具備影響政策過程的所有資源，因此需要通過與其他行動者建立起合作關(guān)系，對資金、政治支持以及其他影響政治決策的資源進行交換和共享。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上即政策行動者之間資源交換的關(guān)系，而公共決策則是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)具有不同資源稟賦和影響能力的政策行動者之間相互博弈的結(jié)果。

RDT理論為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究提供了概念框架，而政策網(wǎng)絡(luò)中具體資源類型的依賴關(guān)系則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容。樸賢熙和瑞梅耶進而在RDT理論框架的基礎(chǔ)上對政策網(wǎng)絡(luò)資源的兩種類型，即物質(zhì)制度資源（Material-institutional Resources，MIRs）和社會結(jié)構(gòu)資源（Social Structure Resources，SSRs）進行了劃分。前者即經(jīng)濟、政治、人力、信息和制度資源，以及政策行動者賴以支持其政治偏好和政策選擇的條件，后者則是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的關(guān)系模式及政策行動者在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置。具體而言，物質(zhì)制度資源內(nèi)嵌于諸如憲法和法律框架等更大范圍的制度結(jié)構(gòu)之中，政策行動者的物質(zhì)制度資源稟賦決定了其在政策“均衡運行”中的角色，即政策資源持有者或政策資源尋求者，進而決定了政策行動者建立合作關(guān)系對象的選取和政策策略行為的選擇。社會結(jié)構(gòu)資源則起源于政策行動者之間穩(wěn)定的互動關(guān)系模式。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦建立，政策行動者之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)即變成政策資源[26]，處于特定政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置中的行動者通過這種關(guān)系聯(lián)結(jié)和結(jié)構(gòu)位置對其他政策行動者進行影響。因而，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是政策行動者均衡運行的產(chǎn)物，而基于不同政策資源類型形成的資源依賴關(guān)系模式則構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容。一方面，政策行動者基于物質(zhì)制度資源形成的依賴關(guān)系，為行動者政策互動和均衡運行提供了初始框架和結(jié)構(gòu)情境，構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的原初形態(tài)；另一方面，原生政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦確定，即賦予特定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置上的政策行動者新的資源稟賦和影響能力，行動者基于新的結(jié)構(gòu)位置和資源稟賦進行的互動則構(gòu)成了次生政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。兩種政策資源和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相互作用和強化，共同構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)的整體形態(tài)。

ACF框架和RDT理論分別從政策信仰和資源依賴的視角對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行了競爭性解釋。但政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成并非單方面受到共享政策信仰或者資源權(quán)力依賴的影響，而是兩種因素相互作用的共同結(jié)果。一方面，是否具有相似意識形態(tài)影響到政策行動者對特定政策資源重要性的體認(rèn)，即具有相似意識形態(tài)的政策行動者更傾向于圍繞特定政策資源結(jié)成聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)，政策信仰和意識形態(tài)構(gòu)成了政策行動者資源謀求的基礎(chǔ)；另一方面，政策行動者在謀求政策資源的過程中，往往選擇與自己具有相似意識形態(tài)的資源持有者，通過增加其他行動者進行意識形態(tài)競爭的成本來減少與其他政策謀求者之間的競爭壓力。此外，兩種理論框架在不同政策過程階段的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成過程中具有不同的作用和角色。政策信仰和意識形態(tài)更傾向于在政策議程設(shè)置階段發(fā)揮作用，通過共享政策信仰將政策行動者組織起來，進而結(jié)成松散的“議題網(wǎng)絡(luò)”和原生政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；而政策議程一旦設(shè)立，政策行動者即面臨著政策資源整合和政策問題解決的問題，因而RDT理論在政策制定和政策實施階段對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更具解釋力。簡言之，盡管政策信仰和意識形態(tài)決定了政策行動者選擇誰去結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)，但資源和權(quán)力依賴則決定了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)和實質(zhì)內(nèi)容，兩種因素共同決定了政策網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)的形成。

四、資源、權(quán)力和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

（一）超越結(jié)構(gòu)主義：行動主義視角下政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解

從上文分析可知，ADF框架和RDT理論分別從政策信仰和資源依賴的角度對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行了解釋，即將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作政策行動者互動產(chǎn)生的社會關(guān)系的模式化框架實體。一方面，政策行動者基于政策信仰和資源依賴的互動模式促進了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦生成即成為政策行動者政策互動的制度條件和結(jié)構(gòu)情境，在為行動者提供資源、信息和權(quán)力交換渠道和路徑的同時，也對政策行動者的行為選擇進行規(guī)范和約束。因此，兩種理論解釋模式并未超越結(jié)構(gòu)主義的研究視角，而是將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視作外在于政策行動主體及其行動的框架實體，行動者政策行動和由此生成的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)割裂為兩個不同的領(lǐng)域范疇。結(jié)構(gòu)主義視角下的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解很好地適應(yīng)了工業(yè)社會相對簡單、確定的政策問題分析，進而對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策結(jié)果之間的關(guān)系進行了有效的解釋。但隨著社會的分化和流動性程度的提高，政策問題愈加呈現(xiàn)出復(fù)雜和不確定的特質(zhì)。政策問題的復(fù)雜性和政策資源的分散性對作為“框架實體”的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解構(gòu)成了挑戰(zhàn)，進而需要從新的理論視角對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋進行完善和補充。行動主義作為一種新的理論模式突破了主體行動和關(guān)系結(jié)構(gòu)的界分，并強調(diào)權(quán)力關(guān)系在政策行動者行為選擇和關(guān)系模式建立中的作用，進而為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋提供了新的分析思路。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力

盡管ACF框架和RDT理論分別強調(diào)了政策信仰和資源依賴對政策行動者政策行為選擇的影響能力，但是對這種“影響能力”本身卻缺乏相應(yīng)的關(guān)注。具體而言，在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋中，ACF框架和RDT理論分別通過政策信仰和資源依賴對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行了解釋。政策行動者基于自身政策信仰和資源稟賦進行政策互動和策略行為選擇，并試圖通過上述兩種因素對其他政策行動者政策行為選擇進行影響，進而在政策互動中建立穩(wěn)定的關(guān)系模式并促進政策問題的有效解決。因此，政策信仰和政策資源一定程度上構(gòu)成了政策行動者影響能力的來源。政策行動者通過對不同形式政策資源進行配置以獲取優(yōu)勢地位，即通過政策資源優(yōu)勢最大化自身對其他行動者的影響而避免對其他行動者產(chǎn)生依賴。這種通過控制關(guān)鍵資源而獲得的影響能力實質(zhì)上即權(quán)力。各種政策資源，諸如政治因素、制度合法性、科層制度和政策信息均構(gòu)成了政策過程的潛在影響因素，只有通過權(quán)力轉(zhuǎn)化才能夠?qū)φ哌^程進行直接影響[16]143。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上即政策行動者之間穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系模式，而政策結(jié)果則是政策行動者權(quán)力互動的產(chǎn)物，即政策結(jié)果取決于行動者政治權(quán)力和影響力，行動者權(quán)力在一定程度上扮演了政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果中介變量的角色，政策網(wǎng)絡(luò)通過行動者權(quán)力和影響力實現(xiàn)對政策結(jié)果的改變[12]4。

如果把資源控制視作影響政策制定過程的權(quán)力來源，那么可以依據(jù)資源類型對政策權(quán)力進行不同的類型學(xué)劃分，不同類別的政策權(quán)力進而決定了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在不同層面和維度對政策系統(tǒng)的整合能力。具體而言，在政策過程中，政策制定既可以通過民選官員和高級管理者對物質(zhì)制度資源的控制和實施加以實現(xiàn)，也可以通過多元政策行動者之間基于社會結(jié)構(gòu)資源進行互動和博弈來達成。因而，物質(zhì)制度資源（MIRs）和社會結(jié)構(gòu)資源（SSRs）構(gòu)成了政策資源的兩種基本形式。兩者分別作為正式?jīng)Q策規(guī)則和政治制度規(guī)定，以及行動者協(xié)商過程和政策網(wǎng)絡(luò)中行動者穩(wěn)定互動模式的衍生資源而存在，正式制度和穩(wěn)定的關(guān)系模式分別構(gòu)成了兩種政策資源的基礎(chǔ)和來源。與兩種基本政策資源類型相對應(yīng)，政策行動者基于物質(zhì)制度資源進行的政策制定可以被理解為是對制度規(guī)則賦予的正式制度權(quán)力的行使（Institutional Power），而處于政策網(wǎng)絡(luò)特定結(jié)構(gòu)位置的行動者則通過網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)資源及由此衍生的非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力對政策制定產(chǎn)生影響。簡言之，正式制度權(quán)力和非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力構(gòu)成政策權(quán)力的兩種基本形式。具體而言，所謂制度權(quán)力，即政策行動者遵循正式?jīng)Q策規(guī)則進行決策制定的制度化權(quán)力；而結(jié)構(gòu)權(quán)力則是政策行動者依賴與其行動者之間直接或間接的政策聯(lián)系，以及在政策網(wǎng)絡(luò)中特定結(jié)構(gòu)位置而具有的影響能力。在具體政策過程中，政策行動者的策略行為選擇和政策互動同時處于制度情境和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)情境之中，因而同時受到制度權(quán)力和結(jié)構(gòu)權(quán)力的影響和作用。兩種權(quán)力視角并非相互排斥或單獨發(fā)揮作用，而是處在相互影響和相互作用之中。因而，權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容，而制度權(quán)力和結(jié)構(gòu)權(quán)力之間的相互作用共同導(dǎo)致了政策結(jié)果。正如卡琳·英格爾德（Karin Ingold）和菲利普·列菲爾德（Philip Leifeld）所言，“在政策網(wǎng)絡(luò)經(jīng)驗研究中，兩種權(quán)力模式，即制度角色規(guī)定的正式制度權(quán)力和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)界定的結(jié)構(gòu)權(quán)力，并不能夠進行輕易區(qū)分。兩種權(quán)力形式相互補充，共同決定了政策過程并導(dǎo)致了政策結(jié)果的產(chǎn)生”[12]5。

作為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容，權(quán)力互動及其產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系共同決定了政策過程和政策結(jié)果，而政策權(quán)力對政策過程和政策結(jié)果的影響與兩種互動因素密切相關(guān)，即通過正式?jīng)Q策權(quán)威對政治系統(tǒng)進行整合的垂直整合能力，以及通過政策網(wǎng)絡(luò)中優(yōu)勢結(jié)構(gòu)位置對政治系統(tǒng)進行整合的水平整合能力。其中，正式制度權(quán)力決定政策行動者對政治系統(tǒng)進行垂直整合的能力，主要表現(xiàn)在對不同層級政策行動者之間政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)和政策資源的整合，以此促進公共政策的有效實施和政策問題的有效解決；而非正式的結(jié)構(gòu)權(quán)力則影響到政策行動者對政策系統(tǒng)進行水平整合的能力，主要表現(xiàn)在對同一層級內(nèi)不同政策行動者，以及分散在不同組織部門和政策領(lǐng)域中的政策資源、專業(yè)知識和政策信息進行整合和協(xié)調(diào)。與正式結(jié)構(gòu)權(quán)力的垂直整合能力相區(qū)別，非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力的水平整合能力和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中行動者之間關(guān)聯(lián)程度、同質(zhì)化程度和集中度等因素密切相關(guān)。具體而言，一方面，關(guān)聯(lián)度和同質(zhì)化程度越高，政策行動者之間的聯(lián)系越密切，政策資源持有者對謀求者的結(jié)構(gòu)權(quán)力越大；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)集中程度越高，則處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)核心位置的政策行動者所具有的結(jié)構(gòu)權(quán)力越大，對其他政策行動者的影響能力也就越大。正式制度權(quán)力和非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力的垂直整合和水平整合能力的大小決定了政策行動者對政治系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)整合程度的高低，進而決定了對政策過程和政策結(jié)果的影響程度和影響范圍的大小。

（三）權(quán)力與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷

如果將權(quán)力關(guān)系視作政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容，那么政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則可以理解為特定政策領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的特殊形態(tài)。一方面，政策行動者制度權(quán)力和結(jié)構(gòu)權(quán)力的相互作用建構(gòu)出特定的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力關(guān)系進而在反復(fù)互動過程中生成穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系模式并以結(jié)構(gòu)化形式確定下來。這種結(jié)構(gòu)化的權(quán)力關(guān)系即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上即政策權(quán)力在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)分配的結(jié)構(gòu)。另一方面，政策權(quán)力在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的特定分配形式，即權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，不僅僅是政策網(wǎng)絡(luò)的特點，同時也是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷的驅(qū)動力量。也就是說，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)一旦生成，處于政策網(wǎng)絡(luò)特定結(jié)構(gòu)位置的行動者即具有不同的資源和權(quán)力稟賦，處于劣勢網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置的政策行動者往往通過策略行為選擇，以此來改善自身在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置進而獲得關(guān)鍵政策資源和影響政策決策和結(jié)果的能力。具體而言，政策行動者既可以通過創(chuàng)建或使用網(wǎng)絡(luò)去滿足其需求、利益和目標(biāo)，也可以通過策略行動對行動者之間相互依賴關(guān)系進行管理。通過諸如利益關(guān)系等結(jié)構(gòu)形式的調(diào)整或創(chuàng)建，以及對政策資源配置和合作關(guān)系建立的時空條件進行選擇，以此影響其他政策行動者的策略選擇和不同行動者之間的權(quán)力關(guān)系，進而對權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和改變。此外，在現(xiàn)實政治過程中，作為政策網(wǎng)絡(luò)主要參與主體的行政機構(gòu)可以直接通過對網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)度、中心度和集中度等特質(zhì)進行影響，進而促進政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改變。

需要強調(diào)的是，治理形式由科層結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變并不意味著資源和權(quán)力在政策行動者之間的平均分配，政策網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是多元行動者權(quán)力互動的結(jié)果，而政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則可以視作政策互動過程中利益和權(quán)力分配結(jié)果的表現(xiàn)形式。同樣，產(chǎn)生于政策互動過程中的規(guī)則也并非客觀公正，而是互動過程中不平等權(quán)力關(guān)系的規(guī)范性表示，在政策互動中僅對部分政策行動者有利，而使其他行動者處于不利地位。簡言之，結(jié)構(gòu)和規(guī)則的改變也是行動者之間謀求權(quán)力的斗爭。在這一意義上，公共政策的網(wǎng)絡(luò)路徑尤為注重對權(quán)力的可見形式，即作為政策互動外在規(guī)范的結(jié)構(gòu)和規(guī)則的控制[27]。表1為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)路徑的比較分析。

相較于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論建構(gòu)，現(xiàn)實中的政策問題和政策過程要復(fù)雜得多。理論解釋有效性和普適性之間的張力決定了并不存在完備的理論框架對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行充分的解釋，而只能通過理論框架的完善來提高對政策現(xiàn)象和問題進行理論解釋的效度和信度。隨著政策問題復(fù)雜性和不確定性程度的提高，結(jié)構(gòu)主義視角下的倡議聯(lián)盟框架和資源依賴?yán)碚撘褵o法再對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行有效的解釋。同樣，將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)理解為資源依賴關(guān)系的模式化框架實體也不再適應(yīng)復(fù)雜、不確定政策問題的解釋要求。行動主義則為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋提供了新的視角，即通過將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)界定為左右資源依賴關(guān)系模式化框架實體生成和轉(zhuǎn)化的規(guī)則和資源，對政策行動者行為選擇和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的領(lǐng)域界分進行了有效的消弭，進而對政策行動者和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的互動性，以及網(wǎng)絡(luò)社會情境下政策過程的流動性進行了有效的解釋。此外，不同于倡議聯(lián)盟框架和資源依賴?yán)碚撏ㄟ^政策信仰或資源依賴等單一因素對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行解釋，行動主義視角的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究則對不同影響要素的本質(zhì)進行了抽象，即各種資源形式只是政策行動者獲得對其他行動者影響能力的方式，而通過控制各種資源形式獲得的影響能力本質(zhì)上即權(quán)力。根據(jù)資源形式的不同，政策權(quán)力又可以劃分為正式制度權(quán)力和非正式結(jié)構(gòu)權(quán)力，兩種權(quán)力分別決定了政策行動者垂直和水平整合能力的高低。因此，權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)即權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)化模式，政策行動者之間權(quán)力互動和權(quán)力關(guān)系的變遷決定了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、維持和改變。盡管行動主義視角和權(quán)力因素的引入為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理解提供新的思路，但正如上文所強調(diào)的內(nèi)容，并不存在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的完備理論解釋形式。因此，對政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的理論解釋需要更多的研究者關(guān)注、批評和完善。