公共管理學學科建構(gòu)的過程與依據(jù)

公共管理作為一門學科，在中國的成長只有不到20年的歷史。對于一門學科的成長來說，這只能說是剛剛起步。為了使公共管理學的發(fā)展能夠走在一條健康的道路上，為了使其更多地助益于中國的社會治理及其變革，同時也出于對整個世界遭遇全球化、后工業(yè)化挑戰(zhàn)時所謀求的社會治理變革作出貢獻，我們需要對這個學科范圍中的研究進行總結(jié)和反思，需要對這個學科在中國社會治理變革中已經(jīng)發(fā)揮的作用作出評價，需要對公共管理學科與相鄰學科之間的關(guān)系進行梳理，需要對公共管理學科未來的發(fā)展方向以及所應(yīng)承擔的科學使命提出一些預(yù)測性的意見。最為重要的是，公共管理學科在中國社會治理實踐中發(fā)揮作用的途徑是否需要優(yōu)化，我們能否從中國社會治理的實踐出發(fā)作出自己的理論建樹，能否根據(jù)中國特色社會治理的要求自覺地進行學科規(guī)劃、形成系統(tǒng)化的知識體系，等等。這些問題都需要我們通過研究作出回答。回顧公共管理學在中國的建構(gòu)過程，梳理這門新興學科與相鄰學科之間的關(guān)系，特別是正確認識公共管理學與時代現(xiàn)實之間的關(guān)系，可以提高我們對這門學科建構(gòu)的自覺性。

一、公共管理學是一門新興學科

近代以來，社會發(fā)展的基調(diào)表現(xiàn)為社會分化，一部工業(yè)社會的發(fā)展史也就是社會分化的歷史。整個社會分化成了不同的領(lǐng)域，其中，科學也構(gòu)成了一個相對獨立的領(lǐng)域。就科學自身的發(fā)展來看，其同樣處在分化過程中，每一門新學科的出現(xiàn)都意味著科學分化出了一項新成果。今天，呈現(xiàn)在我們面前的是諸多學科，無論是在自然科學還是社會科學的類別中，都存在著數(shù)不盡數(shù)的學科。進入21世紀，我們又擁有了一門新學科——公共管理學。即使我們并未刻意地強調(diào)公共管理學是一門學科，但在科學研究和教學實踐中，我們已經(jīng)確定無疑地將公共管理學默認為一門學科。顯然，公共管理學這門學科的出現(xiàn)是合乎工業(yè)社會的發(fā)展邏輯的，也就是說，它是在科學持續(xù)分化的過程中新近生成的一門學科。這一點應(yīng)當說不是一個需要質(zhì)疑的問題。但是，在近代以來形成的形而上學的思維邏輯中，幾乎每一門學科都會對自身發(fā)出追問，會對自身是否構(gòu)成了一門相對獨立的學科作出探討并形成結(jié)論。所以，我們也需要對公共管理學是否是一門相對獨立的學科這個問題作出回答。

定義一門學科可能有多種路徑和方法，也會有多種標準。我們認為，定義一門學科需要重點考慮以下四個方面。

第一，一門學科得以成立至少應(yīng)當有一個完整的概念群落，概念之間的關(guān)系應(yīng)當是按照一定的邏輯關(guān)系排列起來的，概念的展開應(yīng)當呈現(xiàn)出層級化，即可以將概念分成多個層級，并使概念排列起來后所構(gòu)成的體系具有秩序，從而以知識的形式出現(xiàn)?；蛘哒f，概念之間有著一定的邏輯結(jié)構(gòu)，種屬分明。同時，每一個概念的使用又都能夠得到相鄰概念的支持，對一個概念的定義也可以在種加屬差的路徑中得以完成。

第二，一門學科應(yīng)當擁有自己的問題閾，即擁有一個相對穩(wěn)定的研究對象，而且問題閾是依層次展開的，在每一個層次上都有著既相互關(guān)聯(lián)又有所區(qū)別的若干個問題閾。問題閾也像概念群落一樣呈現(xiàn)出樹狀結(jié)構(gòu)。

第三，一門學科還應(yīng)當有多種理論，即擁有若干個相互競爭的理論。這些理論使用共識性的概念、建立在共同的知識基礎(chǔ)之上，但由于其使用的方法和對問題觀察的角度和深度不同而成為不同的理論，而且，這些理論在論辯中能夠推動知識的增長。這些理論在作用于實踐的時候，也可以達成折衷方案。就學科與理論的關(guān)系而言，如果沒有多種相互競爭的理論，也就意味著一個學科并未確立起來。

第四，在工具的層面上，一門相對獨立的學科應(yīng)當擁有屬于自己學科的方法。也就是說，如果一個學科未能發(fā)明出一套屬于自己的方法的話，那么，在借用了其他學科方法的過程中，也應(yīng)整合出具有自身學科特征的方法。當然，這種屬于本學科的方法是主導性的，在更為具體的研究方法方面并不排斥來自于其他學科的方法。而且，這門學科的主導性的方法能夠包容那些來自于其他學科的具體研究方法。

從上述這四個方面來看，在今天，如果我們說公共管理學已經(jīng)成為一門相對獨立的學科的話，或許依然較為勉強，甚至可以說是存疑的。但是，如果我們并不是把公共管理學作為一門成熟的學科來看待，而是把它作為正在成長中的學科，或者把它作為一門亟需建立的學科對待，那么，就可以忽略上述四個標準。那樣的話，我們只需要一個標準，就是提出這樣的一個問題：既有的社會科學中的各門學科能否滿足社會治理的現(xiàn)實要求？如果不能作出肯定回答的話，也就意味著需要一門新的學科來研究和回答社會治理中的諸多新的問題。[1]

在社會治理的現(xiàn)實中確實存在著一些政治學、社會學、管理學、經(jīng)濟學、法學以及公共行政學等學科共有的盲區(qū)，需要有一門新的學科來加以填補。20世紀初，公共行政學之所以能夠從政治學中脫胎出來，就是因為行政的管理化而出現(xiàn)了一個政治學的盲區(qū)，需要通過公共行政學科的建立來解決政治學無法回答的問題?，F(xiàn)在，公共管理學作為一門學科出現(xiàn)，也是因為出現(xiàn)了一些在傳統(tǒng)的成熟學科框架中無法回答的新問題?；蛘哒f，基于傳統(tǒng)的成熟學科，已經(jīng)不能對這些新問題作出令人滿意的回答。在此意義上，我們認為，公共管理學是一門正在成長中的學科，它根植于社會治理現(xiàn)實的要求，因而，不能夠滿足上述所列的用來衡量一門成熟學科的標準。但是，用來衡量一門成熟學科的標準卻是公共管理這門學科發(fā)展的方向，需要我們自覺地按照那些標準的要求去建構(gòu)這門學科。只有在這方面取得了積極進展，公共管理學科才可以說是一門擁有了獨立性和自主性的學科。否則，學者們的研究工作就會遇到缺少學科話語的問題，也無法在學科之林獲得本應(yīng)屬于自己的話語權(quán)。[2]

20世紀70年代以來，交叉研究得到了極大的推崇，但是，交叉研究僅僅是科學研究中的一種過渡現(xiàn)象。因為新的科學研究對象出現(xiàn)了，而相應(yīng)的專門針對這一研究對象的學科尚未生成，才出現(xiàn)基于舊的學科框架下所開展的交叉研究。由于舊的學科中的單一學科在研究這些問題時會顯現(xiàn)出力有不逮的情況，必須謀求交叉研究的方式予以解決。一般說來，這些新的問題應(yīng)當是對人類社會有著重大影響的，通過科學研究去回答這些問題具有急迫性。在新的學科尚未出現(xiàn)之時，通過交叉研究來回應(yīng)這些新出現(xiàn)的問題，顯然不失為一個必要的替代性方案?？梢哉J為，一旦新的問題及其問題閾成為一種常規(guī)性的社會現(xiàn)象，交叉研究就會被一門新出現(xiàn)的學科所取代。當前，公共管理的研究具有明顯的交叉研究特征，這種狀態(tài)是公共管理學成為一門學科的前奏。因而，我們傾向于認為，作為一門學科的公共管理學尚未建立起來，但相關(guān)的需求已經(jīng)出現(xiàn)，這就意味著公共管理必將作為一門學科而躋身于學科之林。就公共管理學尚未達到一個成熟學科所具有的標準而言，我們當前所從事的公共管理研究即屬于公共管理學科建構(gòu)的行動了。也就是說，認為我們現(xiàn)在已經(jīng)擁有了公共管理學這門學科未免過于樂觀，事實上，這是對我們需要承擔的公共管理學科建構(gòu)任務(wù)估計不足的表現(xiàn)。可以說，作為一門學科的公共管理學已觸手可及，這決定我們在開展公共管理研究時應(yīng)當具有建立這門學科的信心，同時也要求我們看到這門學科建構(gòu)的任務(wù)依然艱巨。

可以相信，如果我們能夠建立起公共管理學科的話，那么，我們就可以在社會治理的研究中獲得更大的自主性空間，就會在對現(xiàn)實的觀察中提出更加可靠的科學結(jié)論。這是因為，對于社會治理過程中新生的問題，那些成熟學科往往會將其納入到既有的解釋框架中，在形成結(jié)論時，往往使得這些新生問題的形式方面有了合理的解釋，然而，這些新生問題的質(zhì)的方面卻可能會遭致完全流失的狀況。當新生的社會問題在舊的學科視角中被改寫，并被納入到舊的學科框架中去進行解析，其所形成的問題解決方案就會與這些新生問題應(yīng)有的解決方案相去甚遠。即便在舊的學科框架以及知識系統(tǒng)中形成的那些新生問題的解決方案產(chǎn)生了效果，也只是在形式上給出了一個暫時令人滿意的結(jié)果。由于它并沒有真正解決問題，往往會使這些問題潛伏下來，稍過一段時間就會重新爆發(fā)，而且會具有更大的破壞性。所以，我們甚至可以表達更為激烈一些的看法，對于社會治理中新生的問題，那些成熟學科的研究結(jié)論可能會導致消極的、負面的實踐后果，以至于必須有一門新的學科來改變這種狀況。這就是公共管理學建立的必要性。只有建立起這門學科，公共管理研究才會具有自覺性，才會擁有自己的話語，才會在實踐中發(fā)揮自己的影響力。最為重要的是，公共管理學能夠為新時期的社會治理提供科學支持。

20世紀80年代以來，在社會科學的各門學科中，我們都看到人們經(jīng)常作出這樣的表述，那就是人類社會正處在一個轉(zhuǎn)型時期。的確如此，全球化、后工業(yè)化已經(jīng)是一場現(xiàn)實運動，它意味著人類已經(jīng)走上了告別工業(yè)社會的行程，走向人類歷史的一個新的階段。在這樣一個過渡時期，社會治理遭遇了許多在工業(yè)社會的行進中不曾遇到的新問題。如果說既有的與社會治理相關(guān)的學科是在工業(yè)社會凱歌行進的過程中產(chǎn)生的，那么，這些新的問題肯定是在那些學科創(chuàng)建和發(fā)展過程中沒有遇到的。也就是說，我們現(xiàn)在擁有的那些與社會治理有關(guān)的各門學科，或者說那些在工業(yè)社會的歷史階段中發(fā)育成熟的學科，在建立的時候并沒有遇到社會治理中的這些新出現(xiàn)的問題，它們所擁有的解釋框架和研究方法都不是因解決這些問題的需要而建立和確立起來的。雖然一些學科會表現(xiàn)出某種與時俱進的狀況，但那些既有的解釋框架在現(xiàn)實表現(xiàn)上往往會把新的問題納入到既有的解釋框架中去，會對新問題作出合乎舊框架的合理性解釋。

這樣一來，如何冀望于既有的成熟學科為我們開列出解決社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新問題的正確方案呢？正是這個原因決定了公共管理學作為一門學科出現(xiàn)是社會治理的現(xiàn)實所提出的一項要求。當然，在成熟學科的話語權(quán)覆蓋之下，作為一門新興學科，公共管理學缺乏話語力量，甚至顯示為一門弱勢學科。但是，在歷史合理性方面，公共管理學作為一門學科出現(xiàn)在學科之林是不容置疑的?？梢韵嘈?，如果我們有著自覺建構(gòu)這門學科的意識，就會促使它迅速成長起來，并且使它展示出作用于社會治理實踐的力量。也就是說，在我們準備將公共管理作為一門學科加以建構(gòu)的時候，如果有人認為它已經(jīng)是一門古已有之的學科，那是缺乏自覺建構(gòu)一門新學科勇氣的表現(xiàn)，只想躺在舊的學科中享受前人的成果。從中國學界的情況看，如果有人說Public Adiministraion與Public Management是一回事，那是缺乏自信心的表現(xiàn)，是一種媚外心態(tài)在作怪。更為嚴重的是，迷信舊的學科能夠解決新出現(xiàn)的一切問題，是不顧現(xiàn)實的一種幼稚表現(xiàn)。

顯然，公共管理學與歷史上新出現(xiàn)的任何一門新興學科一樣，都會面臨來自于成熟學科的壓力。我們已經(jīng)指出，一門新學科之所以出現(xiàn)，是因為新的現(xiàn)實問題使得傳統(tǒng)的成熟學科在解決這些問題時顯現(xiàn)出了解釋力不足，或者是因為傳統(tǒng)的成熟學科所提供的解決問題的方案與現(xiàn)實的要求較遠，甚至可能是因為傳統(tǒng)的成熟學科存在著認識盲區(qū)而無法對這些現(xiàn)實問題作出回應(yīng)。但是，當這門新興學科出現(xiàn)時，所研究的問題往往會成為熱點，以至于對傳統(tǒng)的成熟學科產(chǎn)生影響。從科學研究的現(xiàn)實來看，隨著新問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)學科也會將新興學科所關(guān)注和研究的問題納入到自己的研究視野之中。因此，在對新問題的研究中似乎出現(xiàn)了傳統(tǒng)學科與新興學科搶占地盤的問題。但是，這種現(xiàn)象應(yīng)當視作為假象。因為，如果傳統(tǒng)的成熟學科有著充分開放性的話，就會在對現(xiàn)實問題的認識和思考中表現(xiàn)出生命力，提出有價值的問題解決方案。如果是這樣的話，那么，學科之間也就不存在競爭關(guān)系，相反，它們之間的關(guān)系應(yīng)當是一種合作關(guān)系。如果說傳統(tǒng)的成熟學科變得封閉了，那么，它就會耽于固有的問題閾，就會停留在對原先確定的研究對象的反復審視中，而不會對新問題產(chǎn)生興趣。那樣的話，也就不會存在新興學科與傳統(tǒng)的成熟學科搶占地盤的問題。

一門學科代表了一個視角，對于同樣的問題，不同的學科是從不同的視角出發(fā)加以認識的。所以，不同的學科形成的結(jié)論也會有所不同。這些不同的結(jié)論需要人們在比較中加以選擇和接受，更為重要的是，需要在實踐中加以檢驗。有的時候，面對同一個問題，傳統(tǒng)的成熟學科因為有著一整套成熟的方法和理論解釋框架，在認識問題和解決問題時會表現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。但是，對于新生的問題，傳統(tǒng)學科的優(yōu)勢也可能會轉(zhuǎn)化為劣勢。新興學科的生命力恰恰在于能夠提供新的視角、新的方法和新的解釋框架。所以，一般說來，面對新生的問題，新興學科往往比傳統(tǒng)的成熟學科具有更大的優(yōu)勢。就公共管理與諸多傳統(tǒng)的成熟學科的關(guān)系而言，正是如此。

二、一門學科就是一個觀察和研究的視角

有些較為深入的觀察顯示，對于新興的公共管理學科而言，似乎沒有自己獨立的研究范圍和問題閾。對于公共管理目前研究的許多問題，政治學、社會學、管理學、經(jīng)濟學等都在進行研究，以至于表現(xiàn)出公共管理學在夾縫中求發(fā)展的狀況，表現(xiàn)出公共管理學作為一門后起學科極力與傳統(tǒng)的成熟學科搶占地盤的狀況。就當前公共管理的研究來看，的確如人們直觀感受到的那樣，公共管理學在與一些成熟的相鄰學科搶地盤。也許正是因為存在這種錯覺，在我國，一方面，在社會治理實踐中表現(xiàn)出對公共管理學科的高度重視；另一方面，在科研以及教育機構(gòu)的學科評價活動中，又表現(xiàn)出對這個學科的歧視，甚至在一些行使學科和學術(shù)評價權(quán)的專家那里，有著對其排擠和壓制的行為。就學科間的關(guān)系來看，并不存在著明確的所謂的搶地盤問題，相鄰學科在研究對象上存在交叉重疊是一種非常正常的現(xiàn)象。

在近代以來的科學發(fā)展史上，可以經(jīng)?？吹揭恍W者在探討所謂學科的研究對象問題。如果這是在形式意義上確立地盤的話，那是極其錯誤的。就社會科學而言，除了那些層級較低的關(guān)注具體的微觀領(lǐng)域的學科之外，幾乎所有的基礎(chǔ)性學科都有著共同的關(guān)注點，研究范圍自然存在交叉重疊。比如，社會學所研究的社會在何種意義上能夠與其他學科區(qū)分開來，就是一個值得思考的問題。我們認為，一門學科會擁有一個邊界較為模糊的研究對象，但是，決定一門學科產(chǎn)生和存在合理性的則是這門學科所擁有的視角。不同的學科可以研究同一個對象，但研究視角卻是不同的。由于視角不同，才會看到同一個對象的不同方面。也就是說，研究對象是由學科發(fā)現(xiàn)的。只有擁有了一個新的視角，發(fā)現(xiàn)了其他學科所未發(fā)現(xiàn)之處，才為一門學科的產(chǎn)生和發(fā)展提供了基礎(chǔ)，才有其存在的合理性。

即使從地盤的角度看，公共管理學的出現(xiàn)恰恰是因為我們的社會出現(xiàn)了新的問題，這些新的問題對社會治理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。這些新的問題之所以出現(xiàn)，是因為傳統(tǒng)的成熟學科不能夠提供防范和解決的方案。如果說傳統(tǒng)的成熟學科能夠解決這些問題的話，那么，這些新的問題也就根本不可能出現(xiàn)了。就這些問題已經(jīng)出現(xiàn)而且成為客觀事實而言，本身就說明傳統(tǒng)的成熟學科缺乏防范和解決這些問題的能力。這無疑證明了不是公共管理學作為一門新興學科在與傳統(tǒng)的成熟學科爭地盤。就那些傳統(tǒng)的成熟學科關(guān)注和研究新的問題而言，既可能是出于其對自己的失責進行補救，也可能是其在尋找自己重獲生機的機遇。因此，絕不存在公共管理學與傳統(tǒng)學科搶地盤的問題，相反，恰恰是傳統(tǒng)的成熟學科在與公共管理學搶地盤。

當然，我們并不認為學科有著專有地盤的問題，所以，所謂的搶地盤問題其實是不存在的。如果有人持有這種看法的話，那么，他所看到的只是一種假象。實際上，公共管理學的出現(xiàn)僅僅意味著一個新的視角的出現(xiàn)，其所提供的只是一個不同于傳統(tǒng)的成熟學科的視角。可以相信，面對社會治理領(lǐng)域中許多新的問題，公共管理學所提供的認識和研究視角在科學性上都能夠更加經(jīng)得起時間的檢驗。總之，我們需要把不同的學科看作是科學認識和研究的不同視角。對于同一個問題從不同的視角出發(fā)去認識和研究是極其正常的，這決不意味著學科之間應(yīng)當是一種競爭關(guān)系。當然，就不同學科作用于實踐的過程而言，不同學科可能存在著競爭關(guān)系，但那是科學認識和研究之外的事情。不過，正是在這一點上，新興學科往往會顯示出自身的優(yōu)勢。作為一門新興學科的公共管理學之所以一經(jīng)興起就引起了廣泛關(guān)注，原因也正在于此。

所以，在科學史上，公共管理學代表著一個新的視角的出現(xiàn)和形成。如果說公共管理學的概念群落、理論和方法都還沒有成熟，尚未實現(xiàn)系統(tǒng)化、尚未定型，那么，它作為一個新的認識和研究視角事實上已經(jīng)確立起來。應(yīng)當承認，作為公共管理學這門學科的概念群落、理論、方法等，都只能說仍處在建構(gòu)期的準備階段。所以，公共管理學的獨立觀察能力顯得非常模糊，總是表現(xiàn)為在運用其他學科的理論和方法去開展研究。但是，需要指出的是，公共管理學所提供的新的研究視角已經(jīng)明顯與其他學科不同，而且也正在形成一種新的研究習慣。這一點正是需要我們在公共管理學科的發(fā)展中去加以自覺建構(gòu)的。目前，公共管理學主要還是作為一個新的研究視角呈現(xiàn)給了我們。正是因為公共管理學作為一個視角已經(jīng)確立了起來，所以，其有著廣闊的學科建構(gòu)空間。如果我們能夠自覺地去建構(gòu)它，定能把它建構(gòu)成一門完整的學科。那樣的話，公共管理學的獨立性、自主性都將不再是問題。當前，就公共管理學是一門新興學科而言，它與政治學、社會學、管理學、經(jīng)濟學、公共行政學等學科之間的關(guān)系還應(yīng)放在歷史的維度來認識。公共管理學需要從這些學科中學習一切可以充實自身的因素，不僅在理論上、方法上需要向這些成熟學科學習，而且在學科體系的建構(gòu)方面，也應(yīng)當從這些成熟學科的成長史中獲取可用的經(jīng)驗。

當我們看到一門學科意味著一個認識和研究視角時，對公共管理學科建構(gòu)的現(xiàn)狀也就能夠形成一個正確的認識。首先，公共管理學尚無自己完整的概念群落、獨立的理論和系統(tǒng)化的研究方法體系，所以，還不能作為一個自主性和獨立性的學科而存在；其次，公共管理學已經(jīng)確定無疑地提供了一個新的科學研究視角，這又意味著其作為一門學科是可以成立的。其實，當我們說一門學科意味著一個研究視角時，所指的是一個學科最為基本的方面。但是，我們并不能完全將一門學科簡化為一個視角，因為它是包含著諸多方面的。當我們說公共管理學作為一門學科尚未完全建立起來時，是指那些能夠使之成為一門學科的其他方面尚付闕如。不過，如果我們側(cè)重于從研究視角的意義上看學科的話，就會理解“顯學”這個說法的真實意思了。在每一個時代，并不是所有學科都可以站在前沿，必然會有某個或某些學科成為顯學?；蛘哒f，我們的社會往往會把某一門或某一些學科推向前沿地帶。顯而易見，在我們的時代，公共管理學被推向了前沿地帶，它甫一出現(xiàn)就成了“顯學”。今天，我們擁有了一個發(fā)達的人文社會科學體系，這個學科體系中的幾乎所有具體的學科都是直接或間接地與社會治理相關(guān)聯(lián)的，都以自己特有的方式直接或間接地發(fā)表關(guān)于社會治理的意見。在近代以來的社會治理發(fā)展史上，我們看到，許多學科都曾有過站在前沿的經(jīng)歷，而現(xiàn)在，公共管理學無疑被推向了前沿。

公共管理學顯然是一門關(guān)于社會治理的科學，或者說，是一門新興的關(guān)于社會治理的科學。其實，在近代以來的歷史上，許多學科都一度是直接與社會治理相關(guān)的科學，例如，法學、政治學、社會學、經(jīng)濟學等。單就政府這個專門化的研究領(lǐng)域來看，直到19世紀末，其都主要屬于政治學的研究領(lǐng)地。在20世紀初的進步主義時期，特別是在市政研究運動中，其才被拱手讓與新興的公共行政學。二戰(zhàn)后，公共行政學又一度出現(xiàn)了學科的合法性危機問題，社會治理的話語權(quán)基本上被經(jīng)濟學所竊取。一般而言，當一門學科在一段時間被推到了前沿地帶而且更多地占有了社會治理的話語權(quán)，那么，前一階段壟斷了社會治理話語權(quán)的學科就會退縮到其背后，而更多地致力于基礎(chǔ)理論研究，或者把研究重心轉(zhuǎn)移到一個過去不甚重要的領(lǐng)域中去，或者開辟一個新的領(lǐng)域。不過，從20世紀后期的情況看，在經(jīng)濟學把持了社會治理的話語權(quán)后，公共行政學一直在謀求反攻。

可是，當公共行政學這樣做的時候，卻導致了其自身的分化，表現(xiàn)為公共政策研究、組織理論研究試圖獨立化的傾向。雖然這些方面的研究都未能夠走到建立獨立學科的地步，卻使公共行政學的邊界變得模糊了，也使公共行政學表現(xiàn)出充分的開放性。比如，公共政策研究得到了科學技術(shù)思維方式的支持，組織理論研究希望在社會學、管理學中尋找靈感，“新公共行政運動”重拾政治學的原則，“新公共管理運動”要求借鑒私人部門的管理經(jīng)驗等。這些發(fā)生在公共行政學學科框架內(nèi)的研究傾向，使得公共行政學的內(nèi)容變得更加豐滿，也導致了公共行政學的學科邊界模糊化?？梢哉f，20世紀后期的社會治理成了各門學科爭奪話語權(quán)的領(lǐng)域，各門學科競相于此之中尋求各自的發(fā)展機遇。然而，就社會治理實踐來看，各門學科對話語權(quán)的爭奪導致了某種混亂。從社會發(fā)展的角度看，我們認為是全球化、后工業(yè)化把人類引入了風險社會。但是，社會治理缺乏統(tǒng)一的、明確的社會科學話語支持這一點，也應(yīng)當是一個不可忽視的原因。面對這些問題，公共管理作為一門學科的出場，給予我們解決這些問題的希望。[1]正是由于這一原因，公共管理學甫一出現(xiàn)就成了一門顯學，被推向了社會治理的前沿地帶。

從科學發(fā)展史來看，直接對社會治理產(chǎn)生影響的前沿學科有著歷史替代關(guān)系。當一門新出現(xiàn)的學科成為前沿學科后，往往會把另一門學科推到后臺去。但是，這不意味著被替代了前沿地位的學科就失去了意義，而是說它的前沿地位動搖了，進入了基礎(chǔ)性研究的層面，或者說，其到基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域中去做更加扎實的研究工作了。前沿性研究不一定是基礎(chǔ)性的，但是前沿性研究需要在基礎(chǔ)性研究的學科那里得到支撐。一門學科轉(zhuǎn)向了基礎(chǔ)性研究，雖然在社會治理過程中所發(fā)揮的是間接作用，但這種間接作用也許更為重要。我們知道，公共行政學是在20世紀初崛起并成為社會治理的前沿學科的，而進入21世紀后，公共管理學幾乎是復制了公共行政學崛起的路線。現(xiàn)在可以說，公共管理學是與21世紀一道成長起來的一門關(guān)于社會治理的前沿學科。對于這一點，許多中國學者并不十分清楚，他們往往分不清公共管理學與“新公共管理運動”的區(qū)別，甚至會錯誤地認為是新公共管理運動帶來了公共管理學這門新的學科，也有人把公共管理的概念與公共管理學的概念混同了。

在這里，我們需要對這兩層關(guān)系作一個區(qū)分。就公共管理的概念而言，其產(chǎn)生于20世紀20年代。不過，我們又很難說當時就已經(jīng)產(chǎn)生了作為一個學術(shù)概念的“公共管理”。因為，在那個時候，公共管理一詞更多地是針對泰勒的科學管理思想提出的，提出這個概念本身是要對非私人部門的管理進行概括。當時，“公共管理”這個詞的內(nèi)涵和外延都沒有得到梳理，以至于在公共行政的概念獲得了話語權(quán)之后，“公共管理”一詞就很少再有人使用。我們認為，作為一個學術(shù)概念的“公共管理”大致是在20世紀90年代出現(xiàn)的。英國學者胡德在總結(jié)自20世紀80年代以來的改革運動時，提出以“新公共管理”的概念去命名這場改革運動。即便我們承認“公共管理”在20世紀20年代已經(jīng)是一個學術(shù)概念，那么，也應(yīng)看到它在20世紀90年代重新出現(xiàn)時已經(jīng)實現(xiàn)了功能上的轉(zhuǎn)變。20世紀初，人們使用公共管理概念是用來區(qū)別于私人部門的管理，是與“私人管理”相對應(yīng)的一個概念；在20世紀90年代重新使用這個概念時，卻要在公共管理與私人管理之間架設(shè)橋梁，所指示的實踐方向是認為公共管理可以學習和借鑒私人管理的經(jīng)驗。所以，在公共管理概念再次得到使用時，在其前面加了一個“新”字。總體看來，在胡德提起和使用“新公共管理運動”這個詞之前，在二戰(zhàn)前后的很長一段時間內(nèi)，在西方的學術(shù)話語中很少有人使用“公共管理”這個概念。公共管理這個概念重新流行是在胡德提出了“新公共管理運動”之后的事情。

關(guān)于新公共管理運動與公共管理學的關(guān)系，筆者認為，新公共管理運動使“公共管理”這個概念再次得以流行，而新公共管理運動并沒有進行公共管理學的學科建構(gòu)。這一點很重要。如果我們不能在新公共管理運動與公共管理學之間作出區(qū)分的話，就會把新公共管理運動的做法及其經(jīng)驗作為公共管理學科建構(gòu)的基礎(chǔ)，就會把政府向企業(yè)學習作為公共管理的基本研究對象，就會把“私有化”作為公共管理學科的目標定位，等等。那樣的話，就會妨礙公共管理學的學科發(fā)展。因為，它不僅限制了作為學科的公共管理學視野，而且會把這個學科定格為替一種具體的改革實踐提供理論工具和知識基礎(chǔ)的研究活動。[1]如果是這樣的話，那無疑是把科學庸俗化的做法。而且，如果這樣去認識新公共管理運動與公共管理學的關(guān)系，也就可以認為公共管理學是一門已經(jīng)完成了所有學科建構(gòu)工作的學科了，其所關(guān)注的問題閾、理論和方法等都是現(xiàn)成的了，就是新公共管理運動本身。然而，事實肯定不是這樣的。我們的判斷是，公共管理學是一門新興的學科，公共管理學是一門正在成長中的學科。如果我們能夠同意這兩個判斷，就不應(yīng)把公共管理學與新公共管理運動相混同。此外，還需要指出，新公共管理運動是一場改革實踐運動，它既沒有系統(tǒng)化的理論，也沒有學術(shù)追求，更不會去考慮對社會發(fā)展、歷史進步具有普遍意義的學科建構(gòu)問題。就公共管理學作為一門學科而言，也許其從新公共管理運動中獲得了某種啟示，甚至有著總結(jié)概括新公共管理運動經(jīng)驗的考慮，但是，不會滿足于新公共管理運動所形成的知識以及問題閾限。事實上，作為實踐中的一場改革運動，新公共管理運動并未形成一種科學視角，而作為學科的公共管理學所提供的恰恰是一個研究視角，至少在當前是這樣的。

三、公共管理學科的中國建構(gòu)

公共管理學作為一門學科出現(xiàn)有其歷史必然性。從上文的論述可以看出，公共管理學的出現(xiàn)有兩條線索：一條線索是從公共管理的概念到公共管理學科，另一條線索是從“新公共管理運動”到公共管理學科。它們之間有著一定的前后相繼關(guān)系，但是，我們更加注重的是它們之間的區(qū)別。還需要再補充一點，那就是需要在“公共管理研究”與“公共管理學”之間作出區(qū)分。有了這個區(qū)分，我們就能夠?qū)σ粋€學術(shù)問題發(fā)表意見。我們有這樣一個判斷：作為一門學科的公共管理學是中國學者的創(chuàng)造，而不是引自于西方的。當然，關(guān)于這個問題需要通過一些研究來作出回答。當前，我們在這方面并沒有去做認真的研究，這個判斷是否能夠成立還是一個有待解決的學術(shù)問題。

在西方，有關(guān)公共管理的研究應(yīng)該說做了很多工作，并取得了很大成績。比如，我們都讀過歐文·E.休斯的教材《公共管理導論》，但是，西方卻沒有作為一門學科的公共管理學。這是一個很重要的問題，它牽涉到我們?nèi)绾螌Υ⒔?gòu)這門學科的諸多問題。從當前的情況看，該研究領(lǐng)域中的學者對這一問題是不清楚的，甚至很多人認為這門學科是引自西方的，從而使理論創(chuàng)新的勇氣提振不起來，往往滿足于用西方的某個理論去解釋中國的問題。而且認為這就是公共管理學應(yīng)有的研究狀態(tài)。關(guān)于這一問題，我們的看法是，公共管理學是在21世紀產(chǎn)生的，公共管理學是中國學者建構(gòu)起來的。當然，如上所說，這是一個需要我們?nèi)プ鲆恍┭芯抗ぷ骷右宰C實的問題，需要去厘清“公共管理研究”與“公共管理學”之間的聯(lián)系與區(qū)別?？赡苁怯捎趯W科建構(gòu)的自覺性不足的原因，這方面的研究沒有人去做，我們只是憑著一些感性認識而作出這項判斷。不過，如果我的判斷是正確的話，那么，就必須回答這樣一個問題：是什么原因促使中國學者從事了公共管理學科的建構(gòu)工作？為什么說西方學者所做的是公共管理的研究而不是公共管理學科建構(gòu)的工作？

就科學發(fā)展史來看，在西方，到了20世紀六七十年代，學科分化或者說新學科的建構(gòu)工作已經(jīng)完成，不再出現(xiàn)新學科。在遇到新的問題時，往往是用多學科的知識、理論、方法去開展研究，屬于一種問題取向的研究。在中國，20世紀30年代的科學研究是與國際接軌的，當時的中國學者主要是從西方引進了各門學科，而當時西方的科學研究也主要屬于一種學科取向的研究。20世紀80年代，中國的科學研究得以恢復和重建，其所表現(xiàn)出來的依然是學科取向的研究，而西方在這個時候則不再進行學科取向的研究，而是進行問題取向的研究了。我們發(fā)現(xiàn)，這是一個在科學上可能無法回答的問題，卻普遍存在于歷史演進的過程中。也就是說，一個有著完整文化體系和思維方式的國家或民族，由于某種原因而出現(xiàn)了歷史演進的斷裂帶，在重新走上發(fā)展正軌的時候，不是在發(fā)達形態(tài)的新起點上前行，往往是要在斷裂的地方找回前行的起點。就中國的科學研究來看，由于抗日戰(zhàn)爭以及其后的各種原因，中國的科學研究一度中斷了。中國恢復和重建科學研究是從中斷之處起步的。所以，當我們在20世紀80年代重新開始科學研究工作時，雖然以向西方學習和借鑒的形式開始了我們的科學研究工作，但在研究取向上，中國并沒有把西方的問題取向研究學習過來，而是恢復了學科取向的研究。正是由于這一原因，中國學者在各個方面都會提出一個“XX學”。比如，會把人才研究稱為“人才學”，會把老齡問題的研究稱做“老年學”。

也許正是因為中國學者采取了學科取向的研究，而西方世界則轉(zhuǎn)換到了問題取向的研究上來，以致于在一些國際學術(shù)會議上，中西方學者之間的對話顯得較為困難。從表面上看，中西方學者所談?wù)摰幕蛩接懙氖且粋€問題，而在實際上，卻是各說各的，大家使用同樣的概念卻不能夠?qū)崿F(xiàn)真正的溝通，無法實現(xiàn)真正的對話。結(jié)果，會議開完了，雙方卻未實現(xiàn)思想的激蕩，也沒有取得學術(shù)上的成果。我們認為，這就是因為研究取向不同導致了對話機制的失靈。我們說公共管理學是中國學者的創(chuàng)造，而西方所存在的是公共管理研究，就是由于這種研究取向上的原因造成的。西方的公共管理研究屬于一種交叉研究，在擷取各個學科的理論和研究方法時，都是出于解決問題的需要。中國學者的研究表面上看也具有交叉研究的特征，事實上，這樣做只是出于尋求解釋上的科學合理性之需要，即使其所探討的是現(xiàn)實問題，也往往會先設(shè)定一個理論，滿足于給所要研究的問題戴上一頂帽子。因而，這樣的研究并不屬于問題取向的研究。

我們這樣說，決不意味著對中國學者的這種學科取向作出否定。正如上文所指出的，公共管理學科建構(gòu)是歷史必然性使然，是全球化、后工業(yè)化的現(xiàn)實提出了這樣一項要求。如果我們從工業(yè)社會的科學研究范式去看的話，可能會以為中國學者的這樣一種學科取向的研究是落后的，但是，就人類社會已經(jīng)進入一個新的歷史階段來看，這種學科取向的研究恰恰是一種先進性的表現(xiàn)。正是這種學科取向的研究可以在面對新問題時擁有一個全新的視角，隨著這個學科的建構(gòu)取得積極進展，這種學科取向的研究還將會提供一個堅實的學科基礎(chǔ)。相反，西方學者的問題取向研究從表面上看是運用多學科的知識、理論、方法去尋求現(xiàn)實問題的解決方案，謂之為交叉研究，而實際上我們社會中的那些已有的、常規(guī)性的問題完全可以由既有學科去承擔起加以解決的任務(wù)。在面對新的問題時，即便調(diào)動了所有學科的知識、理論和方法，也不可能適應(yīng)解決新問題的需要。因為我們既有的所有學科都是在工業(yè)社會的背景下產(chǎn)生的，其知識、理論和方法都是在對那個已經(jīng)或正在移出人們視線的現(xiàn)實的認識和思考中生成的，在面對新的問題時，并不是把它們集合到一起就可以獲得新知的。

總之，在全球化、后工業(yè)化進程中，對于那些確屬在這一過程中產(chǎn)生的新問題，即使動員了多學科的知識、理論和方法也是無益的。顯而易見，工業(yè)社會既成的各學科基本上所從屬的都是同一個范式，在思維方式上是有著高度一致性的，交叉研究能夠解決單一學科的知識不足、方法不靈的問題，卻無法提供新的視角和新的思維方式。然而，新生的現(xiàn)實問題恰恰需要以新的視角加以認識，恰恰需要通過新的思維方式加以破解。在此意義上，新學科的建構(gòu)顯然可以擁有一個比交叉研究更高的制高點。關(guān)于公共管理學科的建構(gòu)，是需要在這個意義上來加以認識的。所以，筆者對中國學者的公共管理學科建構(gòu)工作是持肯定態(tài)度的，并不推崇西方的交叉研究。

從學科建構(gòu)的邏輯看，在西方也不可能出現(xiàn)公共管理學這樣一門學科。我們知道，西方的社會建構(gòu)一直是在來自于啟蒙時期的自由主義原則下進行的，學科建構(gòu)也必須遵循這項原則。特別是與社會治理相關(guān)的各門學科，都必須公開承認或默認自由主義的原則。各種理論建構(gòu)也是如此，即便是凱恩斯主義也沒有突破這個原則，羅斯福的新政雖然造就了集權(quán)政府，但也沒有突破這項原則。就公共行政學這門學科而言，它顯然是在自由主義原則下建構(gòu)起來的，是在不突破自由主義原則的條件下去尋求一種行動方案。具體地說，按照自由主義的原則，國家與社會是分離的。在國家的范疇中，再度通過政治與行政的分離確立起一個中間地帶，使行政在價值中立的意義上立于國家與社會之間。20世紀后期，非政府組織的出現(xiàn)、廣泛的社會自治力量的成長、公私邊界的模糊化，無疑是對西方社會建構(gòu)原則的突破。但是，社會科學的研究并未從自由主義的原則中走出來，而是在這一原則之下以及在根據(jù)這一原則建構(gòu)起來的學科框架中去開展研究的。

我們認為，西方學者對現(xiàn)實問題是有著科學敏感性的，他們能夠及時地對新的社會問題做出研究，但既有的學科框架仍然是他們不愿意也不可能突破的。西方學者是在公共行政學的學科框架下研究公共管理的問題，是沒有建構(gòu)公共管理學科的意愿的。具體地說，公共行政學賴以建立的政治—行政二分原則是西方學者無法突破的。對于中國學者來說，只要不是從西方的學術(shù)立場出發(fā)，而是從中國現(xiàn)實出發(fā)，就不會把政治—行政二分的原則作為思考現(xiàn)實問題解決方案的前提對待。也就是說，中國學者沒有自由主義以及公共行政學的包袱，因而能夠走上新學科建構(gòu)的道路。

我們在探討公共管理學這門新興學科的建構(gòu)問題時，一直是將其與社會發(fā)展的現(xiàn)實聯(lián)系在一起考慮的。人類在20世紀80年代進入了全球化、后工業(yè)化的進程，公共管理學作為一門學科是與全球化、后工業(yè)化聯(lián)系在一起的，所反映的是解決全球化、后工業(yè)化進程中新出現(xiàn)的那些問題的要求，致力于探討的是全球化、后工業(yè)化進程中的社會治理問題，而且是開放性地面向未來的，即前瞻性地去探討全球化、后工業(yè)化所要開拓的未來社會的治理。關(guān)于社會治理的問題，在近代早期從屬于法學的視角；后來，法學的視角不能滿足需要了，人們開始從政治學的視角去理解社會治理的問題；再后來，政治學的視角在效率追求中顯得不能適應(yīng)了，轉(zhuǎn)而采取了公共行政學的視角。進入21世紀后，公共行政學的視角日益顯得不能夠滿足社會治理的要求，因而不得不讓位于公共管理學這一新的視角。至少，中國學者的公共管理學建構(gòu)反映了這種要求。

現(xiàn)在，我們總是在談?wù)擄L險社會，總是在思考應(yīng)對危機事件的問題，說明在公共行政學的視角中所開展的社會治理變得失靈了。在某種意義上，正是在公共行政學所代表的社會治理得以暢行的條件下，人類走向了風險社會。雖然我們不能說以公共行政為代表的社會治理模式把人類帶入了風險社會，但它在風險社會面前顯然已經(jīng)無法適應(yīng)社會治理的要求。這是一個不容懷疑的事實。正是在這一情況下，公共管理作為一個新視角被提了出來。一門學科必然會有著一些中軸性的知識，公共行政學這門學科雖然有著多個中心(這一點也是它作為一門應(yīng)用性較強的學科所具有的特性，一些致力于基礎(chǔ)性研究的學科往往并無多個中心)，但是，從屬于效率追求的知識無疑構(gòu)成了公共行政的中軸。對于公共管理學科而言，知識中軸顯然不會確立在效率的問題上，而是在于出現(xiàn)了重大偏離。這一點構(gòu)成了公共管理學與公共行政學的不同。就此而言，那些糾結(jié)于詞語翻譯等而進行詭辯的學者是不值得我們?nèi)ダ頃?。除此之外，那些分不清公共行政和公共管理兩個概念的學者，也不應(yīng)該忝入研究者的行列。

就公共管理學是一門新興學科而言，必然會有著對原有學科知識的繼承問題。也就是說，公共管理學必然會把原先與社會治理相關(guān)的那些學科中依然有價值的因素接受過來。就社會治理的前沿學科來看，在學科嬗遞的歷史上，走過了從法學到政治學到公共行政學再到公共管理學的過程。前沿地帶中出現(xiàn)的這種學科替代過程，類似于黑格爾所描述的概念演化史。黑格爾認為，后出現(xiàn)的概念在對前一個概念的揚棄中會將其全部合理的內(nèi)涵接受過來。就這些學科依次在社會治理的前沿地帶出現(xiàn)來看，也是如此。也許正是這一原因，使公共管理學在當前階段表現(xiàn)出了一種知識混亂的狀況。但是，我們應(yīng)當將其看作是公共管理學這個學科建構(gòu)階段中的必然現(xiàn)象，因為它自身尚未成熟，雖然其作為一個新視角已經(jīng)確立了起來，但在作用于社會治理實踐時，必須到成熟學科中去借用諸種因素。最為重要的是，這個學科尚不具備把其他學科中的知識、理論和方法等學過來之后再加以消化的能力，以至于使學習的過程顯得生搬硬套而不是有機融合。另外，就公共管理學科意味著一個新的視角來看，它借用其他學科的知識、理論和方法也是非常正常的現(xiàn)象。因為公共管理學科在當前的發(fā)展重心并不是知識建構(gòu)，而是更多地放在了運用其他學科提供的知識、理論和方法去豐富這個新視角，去把這個新視角建構(gòu)得更加豐滿厚實。

我們一再指出，不同的學科在研究對象上有交叉和重疊并不是一個不可理解的問題，許多學科研究、探討同一個問題是非常正常的事情。比如，對于社會治理中的某些問題，社會學、政治學、經(jīng)濟學、公共行政學、公共管理學都會加以研究，會顯得學科邊界不明。特別是在開放的時代已經(jīng)賦予了科學研究以開放性的條件下，學科邊界不明并不是公共管理學這門學科才有的特征，那些成熟學科也同樣表現(xiàn)出了這一特征。不過，就公共管理學的功能而言，它與成熟學科之間還是有分工的。在我們的社會中，或者說，在社會治理所面對的問題中，有些問題是常規(guī)性的，是一些在歷史上或很多年前就已經(jīng)出現(xiàn)過的老問題，這些問題也被看作是可復制的問題。對于這些問題，成熟學科其實是有著可復制的解決方案的，至少有著認識、研究和解決這些問題的理論依據(jù)。或者說，傳統(tǒng)的成熟學科在解決這些問題方面已經(jīng)擁有了一套可操作的方式方法，甚至形成了一個思維定式。所以，在解決這類可復制的問題時，傳統(tǒng)的成熟學科會顯示出巨大的優(yōu)勢。

然而，一些新出現(xiàn)的問題是傳統(tǒng)的成熟學科在其處于鼎盛時期沒有遇到的，它們面對新的問題也希望進行研究并提出解決方案，但成熟學科的研究總是使用它們既有的思維方式和解釋框架。這樣的話，既不可能獲得關(guān)于這些新問題的真知，也不可能提供可行的解決方案。在這方面，公共管理學將會顯示出明顯的優(yōu)勢。我們也注意到，當公共管理學出現(xiàn)后，一些從事公共管理研究的學者也會對一些具有可復制性的老問題發(fā)表意見。但他們在對這些可復制性的老問題發(fā)表意見時，往往會提供一個新的視角，更不用說在認識和研究新的問題時表現(xiàn)出的某種優(yōu)勢了?，F(xiàn)在，我們正處在全球化、后工業(yè)化的進程中，各種各樣的新問題更應(yīng)冀望于公共管理學科去加以認識和提出解決方案。所以，我們認為，學科邊界不明并不是一個值得刻意關(guān)注的問題。重要的是，我們應(yīng)當對公共管理學所代表的新的認識和研究視角加以自覺建構(gòu)。

就全球化、后工業(yè)化這場社會變革運動的性質(zhì)來看，它是人類社會的又一次偉大的社會轉(zhuǎn)型運動，意味著人類社會正在走向一個新的歷史階段。在人類歷史的這一新的歷史階段中，必然要求有一種新型的社會治理模式。正如工業(yè)社會沒有復制農(nóng)業(yè)社會的社會治理模式一樣，如果全球化、后工業(yè)化意味著一個后工業(yè)社會的出現(xiàn)的話，那么，人類在后工業(yè)社會中也不可能復制工業(yè)社會的社會治理模式。就此而言，公共管理意味著人類社會的一種新型的社會治理模式，而公共管理學就是關(guān)于這種新型的社會治理模式的科學。公共管理學是適應(yīng)全球化、后工業(yè)化的社會治理要求而出現(xiàn)的一門新學科。所以，它應(yīng)當關(guān)注的是我們這個時代所遇到的那些新的問題。這個時代的最基本特征就是社會的高度復雜性和高度不確定性，這是以往任何一個時代都不曾有過的新的社會特征。這樣一來，公共管理學所要解決的最為根本的問題就是如何在高度復雜性和高度不確定性的條件下開展社會治理。在保守的層面上，要通過對社會治理模式的變革去回應(yīng)社會高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理要求；在更高的追求上，需要根據(jù)社會的高度復雜性和高度不確定性去再造社會治理模式。[2]

從近代以來的社會治理模式建構(gòu)中我們看到，法學、政治學、公共行政學依次在社會治理中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。從20世紀中期開始，經(jīng)濟學也改變了僅對私人領(lǐng)域發(fā)揮影響的狀況，直接對社會治理發(fā)表意見，甚至一度在社會治理過程中發(fā)揮了主導性的作用。比如，社會治理中的許多操作性方案都是經(jīng)濟學提供的。特別是智庫的發(fā)展以及公共政策工具的廣泛應(yīng)用，都把經(jīng)濟學推向了社會治理科學的前沿地帶。我們既有的社會治理模式是建立在這些學科所做出的貢獻的基礎(chǔ)上的。但是，當這些學科在社會治理過程中發(fā)揮作用的時候，人類社會還處在低度復雜性和低度不確定性的狀態(tài)中。這也說明，我們既已擁有的社會治理模式是能夠滿足低度復雜性和低度不確定性條件下的社會治理要求的，包括線性的認識論思維方式、靜態(tài)的定量分析技術(shù)、秩序至上的按部就班操作，等等，都是在低度復雜性和低度不確定性條件下顯得非常有用的社會治理技術(shù)。然而，社會的高度復雜性和高度不確定性使這一切都變得不再適應(yīng)，甚至經(jīng)常性地顯示出失靈的狀況。所以，正是社會的高度復雜性和高度不確定性呼喚出了公共管理學這門新學科。[1]

公共管理學是一門新學科，而且是擔負著重建社會治理模式使命的新學科。從時間節(jié)點看，正是在全球化、后工業(yè)化進程中提出社會治理模式重建的要求時，產(chǎn)生了公共管理學這門新學科。這就決定了公共管理這門新學科必須承擔起建構(gòu)一個新型社會治理模式的使命。[1]