基于市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的公共管理職能淺析

市場經(jīng)濟是我國經(jīng)濟體制中的重要組成，其能敏銳捕捉到各種市場信號，并根據(jù)市場信號快速做出反應(yīng)和調(diào)整，以此保證市場供求關(guān)系的平衡。但是事物都具有兩面性，市場經(jīng)濟在發(fā)揮職能的同時還存在一定的缺陷，需要借助公共管理職能對其進行調(diào)整。而重建公共管理職能，轉(zhuǎn)變公共管理職能，是當下適應(yīng)市場經(jīng)濟體質(zhì)發(fā)展的重要任務(wù)之一，這也讓更多人開始關(guān)注如何構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制相互適應(yīng)的公共管理工作。公共管理職能主要是依托市場環(huán)境，公共產(chǎn)品與服務(wù)在運行中具有一定的職責(zé)和功能。本文就市場經(jīng)濟前提下的公共管理職能進行研究。

一、市場經(jīng)濟體制存在的主要缺陷

從本質(zhì)上來說，市場化是一個與市場經(jīng)濟之間有著直接聯(lián)系的范圍，國內(nèi)的相關(guān)學(xué)者在研究過程中對于市場化的理解存在不同分歧。在早期研究中，關(guān)于中國的市場化進程，有學(xué)者認為市場化進程所代表的是市場機制在經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展中對于資源配置所產(chǎn)生的一種持續(xù)性增強作用。在市場機制中包含著競爭價格、利益、供求、風(fēng)險機制等，這也是市場化理論概念的延伸。此外，也可以將市場經(jīng)濟體制看作是市場機制對資源配置上的一種功能體現(xiàn)，但在新時期的發(fā)展背景下，市場經(jīng)濟體制仍然需要不斷的優(yōu)化與調(diào)整。

市場經(jīng)濟體制下，市場參與者可以通過自由的競爭模式獲得相應(yīng)的地位和利益，市場中的微觀主體可能會在競爭中感受到不同的壓力，進而主動采取技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)換模式等措施推動自身的發(fā)展，進而也推動市場經(jīng)濟的良好發(fā)展。市場經(jīng)濟中的微觀主體在市場經(jīng)濟體制下的創(chuàng)新發(fā)展也推動了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，推動了社會進步。但是市場經(jīng)濟體制也有自身的弊端，在調(diào)整市場經(jīng)濟的同時還存在很大的缺陷問題。

（一）市場經(jīng)濟體制無法保護競爭，消除壟斷

市場經(jīng)濟體制下，自由競爭作為核心在調(diào)控市場平衡等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自由競爭的作用能發(fā)揮到什么程度？這主要得依據(jù)完全競爭的理論假設(shè)前提下來進行評估。但是在現(xiàn)實的市場經(jīng)濟體制下，不同的市場參與者都處于不同的競爭地位，像一些成熟的大型企業(yè)可能因為占據(jù)一些關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素致使其處于非常顯著的成本競爭優(yōu)勢，一些擁有關(guān)鍵性的技術(shù)性的市場主體就可以保證其他主體無法加入到這個行業(yè)的競爭中來，即使進入行業(yè)競爭也無法在競爭中占據(jù)有利地位。有的市場主體為占據(jù)更大的市場份額，獲取更高的經(jīng)濟效益，往往采取各種措施從而形成行業(yè)壟斷。行業(yè)壟斷的出現(xiàn)通常會導(dǎo)致這個行業(yè)的供求關(guān)系發(fā)生變化，導(dǎo)致產(chǎn)品價格發(fā)生重大變化，以至于價格調(diào)整機制無法發(fā)揮功能，影響整個行業(yè)的健康有序發(fā)展[1]。

（二）市場經(jīng)濟體制無法避免外部效應(yīng)

外部效應(yīng)是指一個人或一群人的行動和決策對另一個人或一群人強加了成本或賦予利益的情況。外部效應(yīng)的作用可以對市場經(jīng)濟的發(fā)展起到促進作用，也有可能起到阻礙作用，我們可以分別稱之為外部正效應(yīng)和外部負效應(yīng)。相關(guān)現(xiàn)象表現(xiàn)，市場機制下的調(diào)控手段是不能有效解決外部效應(yīng)問題，尤其是外部負效應(yīng)問題，因為人們是無法借助市場經(jīng)濟調(diào)控手段去管控工廠的隨意排污現(xiàn)象，也無法解決社會上的違法犯罪等行為，這就必須借助其他的法律手段即非市場力量來加以管理。

（三）市場經(jīng)濟體制無法滿足公共物品的供給

市場經(jīng)濟體制下，市場資源的配置主要是借助價格的漲跌來調(diào)節(jié)，從而達到各種資源供求平衡的目的。但在現(xiàn)實的經(jīng)濟市場中，市場機制的調(diào)控作用在供給公共物品方面發(fā)揮的作用微乎其微。在這里的公共物品，我們可以簡單理解為消費上不具有競爭性、排他性、自然壟斷性和收費困難性等特點的物品，像國防外交、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生教育、科學(xué)技術(shù)等就具有非競爭性、非排他性、非盈利性特點。如果貿(mào)然加入這些領(lǐng)域，個人資本根本無法占據(jù)優(yōu)勢。因此，如果單單依靠市場機制是無法保證公共物品的供給的，也無法借助“看不見的手”對公共物品的供給進行調(diào)控[2]。

（四）市場經(jīng)濟體制無法消除收入不均的現(xiàn)象

雖然在自由競爭的前提下市場主體有了更大的發(fā)揮空間，但是由于主體與主體之間的差異性，如人的先天條件、機會概率等，這些都會影響最終收益的不同，而且價格機制也存在一定的時效性，如果不能敏銳掌握價格動態(tài)，則可很有可能錯失先機，加劇收益差距，從而在社會上出現(xiàn)收入不均的現(xiàn)象，即所謂的“馬太效應(yīng)”中的“強者愈強，弱者愈弱”。出現(xiàn)收入不均現(xiàn)象不利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，如果此時沒有非市場因素的調(diào)控，就可會加劇貧富差距，當貧富差距達到某種程度時，所有矛盾都會一觸即發(fā)，爆發(fā)各種社會問題，影響經(jīng)濟市場甚至社會的穩(wěn)定。另外，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的邊際效應(yīng)遞減規(guī)律，如果大量財富都掌握在極少數(shù)人的手中，但政府機構(gòu)不能適當采取有效措施，則會造成社會總效用的損失。政府可以利用公共管理職能有效地減弱市場經(jīng)濟中收入不均的現(xiàn)象[3]。

二、基于市場經(jīng)濟的公共管理職能的定位

（一）保護良性競爭，限制市場壟斷

市場經(jīng)濟在西方國家已經(jīng)存在許久，多年的實踐表明，市場經(jīng)濟體制自身也不具備完全的公平性，甚至還存在一定的壟斷因素，這就需要借助公共管理部門的各種防壟斷手段對其進行干預(yù)防控，以此保證市場經(jīng)濟的公平競爭。公共管理職能部門要建立良好的市場競爭機制，保證市場經(jīng)濟在法律允許范圍內(nèi)從事買賣活動，以此保證各參與主體的權(quán)益，推動市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。市場經(jīng)濟相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)像財產(chǎn)法、企業(yè)法、銀行法、破產(chǎn)法、合同法、反不正當競爭法、產(chǎn)權(quán)法、會計法、工資法等可以保證市場經(jīng)濟的各項經(jīng)濟活動有法可依、有法必依。另外，針對現(xiàn)階段市場經(jīng)濟活動中的不法行為，公共管理職能部門也要加強執(zhí)法，依法治理，切實保障市場經(jīng)濟活動的有序開展。

（二）克服外部負效應(yīng)

外部效應(yīng)主要是公共管理職能部門針對一些財產(chǎn)的界定不明確的現(xiàn)象所采取的一些措施，以此抵制一些外部效應(yīng)。一是采取一定的經(jīng)濟措施，如通過對污染性企業(yè)增加征稅等措施控制污染企業(yè)的污染物排放；二是采取相應(yīng)的法律措施，通過完善相應(yīng)的法律法規(guī)，保護大部分人利益的同時促進市場公平；三是采取行政措施，這主要是借助外部力量的干涉以此適當提高污染性產(chǎn)品的市場價格，進而保證工業(yè)企業(yè)的綠色生產(chǎn)；四是可以借助社會性措施即借助社會宣傳的影響力發(fā)揮社會主體的外部正效應(yīng)[4]。

（三）保證公共物品的供給

市場經(jīng)濟一個最大的特點就是可以借助市場進行資源的合理配置，這也是保證經(jīng)濟市場正常運轉(zhuǎn)的有效方式。在市場經(jīng)濟中，公共管理職能部門可以利用杠桿原理采取各種有效手段來增加生產(chǎn)資料的供給以此降低市場風(fēng)險。但是對于公共物品的一些配置和供給方面，市場機制有時很難發(fā)揮作用，此時就必須發(fā)揮公共管理的職能進行調(diào)節(jié)。公共部門提供的一些物品是保證社會正常運行的必需品，如公安消防、水利水電、道路交通等，這就需要公共管理職能部門適當提高供給量，以此保證充足的公共物品供應(yīng)。

（四）實現(xiàn)宏觀的經(jīng)濟調(diào)控

在市場經(jīng)濟洪流中，相關(guān)公共部門的管理職能也需要實現(xiàn)對于宏觀經(jīng)濟的調(diào)控。從本質(zhì)上來說，市場經(jīng)濟雖然在微觀層面上可以對經(jīng)濟調(diào)節(jié)產(chǎn)生一定的供求關(guān)系，但是在國民總體經(jīng)濟產(chǎn)量上卻呈現(xiàn)出極為不穩(wěn)定的情況，這種不穩(wěn)定的情況體現(xiàn)在周期性的經(jīng)濟呈現(xiàn)被動形式，這就需要相關(guān)公共部門從宏觀層面上進行相應(yīng)的經(jīng)濟調(diào)控，如果國民經(jīng)濟體系熱度過高時，作為公共部門就需要采取收縮政策來抑制總量需求，這樣才會更好的讓經(jīng)濟進行冷卻。相反，如果國民整體經(jīng)濟出現(xiàn)倒退現(xiàn)象，作為公共部門就需要采取相應(yīng)的辦法來刺激總體需求，讓更多的投資與消費重新出現(xiàn)上漲熱潮。而對于公共部門來說，經(jīng)常所采用的兩種觀經(jīng)濟調(diào)控分別為幣政策與財政政策[5]。

首先，對于貨幣政策的應(yīng)用就是采取調(diào)節(jié)貨幣的供應(yīng)量。來影響整體的投資與消費狀態(tài)，一般所指的是控制貨幣的供給量，并調(diào)控相關(guān)利率。詳細而言，通常所采用的貨幣政策為調(diào)控對政府的貸款、推行公開市場業(yè)務(wù)、調(diào)整再貼現(xiàn)率、中央銀行調(diào)控貨幣發(fā)行量、改變存款準備金、選擇性信用管制以及直接信用管制，上述所提到的這七種都是常用的貨幣政策工具。

其次，關(guān)于財政政策，在財政政策當中包含著調(diào)節(jié)政府的各項開支規(guī)模以及各項稅收征收高低。從調(diào)節(jié)角度來說，人們可以相應(yīng)自由的支配收入，這樣就會形成調(diào)節(jié)需求。在經(jīng)濟產(chǎn)生下滑趨勢時，作為公務(wù)部門就會相應(yīng)增加政府方面的支出，促使流動性不斷加大，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)刺激經(jīng)濟消費的目的。相反，如果流動性不斷減少，就會降低國民收入總量，而國民收入與整體稅收就會轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N反向變動的關(guān)系，所以當經(jīng)濟呈現(xiàn)出火熱的發(fā)展趨勢時，就會增加政府方面的稅收，這樣可以相應(yīng)意志社會需求量的浪潮，并為經(jīng)濟降溫，相反則需要調(diào)低政府方面的稅收，這樣就會刺激社會總體需求，讓整體經(jīng)濟呈現(xiàn)出不斷回溫的狀態(tài)。

（五）有效避免貧富差異性

一直以來，很多學(xué)者會認為效率和公平之間存在的矛盾從本質(zhì)上來分析，就源于個人能力的差異性與信息數(shù)據(jù)的不對稱。比如說，公共部門在完全了解每一位公民自身能力的基礎(chǔ)上，就可以通過不同能力的人以及征收制度的不同定額相關(guān)稅務(wù)問題，這樣一來就能夠?qū)崿F(xiàn)任何程度下所期望收取到的分配，并實現(xiàn)公平化原則，這種看似美好卻有簡單的結(jié)構(gòu)，卻并不是輕易能夠?qū)崿F(xiàn)的[6]。

從事實上來說，任何公共部門或者是個人都不可能完全了解每一個公民的個人能力，所以在任何制度影響下，都無法實現(xiàn)絕對性的公平與平等。因此，我們應(yīng)該更努力的去追尋分配關(guān)于公正化的發(fā)展方向，而并不是絕對性的去追尋公平化。

與此同時，作為公共部門，想要有效保障個人收入分配的公正化就必須要采取多元化的措施，可針對不同地區(qū)確定最低工資標準，依照地區(qū)水平制定相關(guān)法律，讓貧富差距逐漸縮減，更多的深入地區(qū)內(nèi)部去了解民生基礎(chǔ)。再者，對于不同收入水平以及個體征收來累計所得稅，這樣能夠更為全面的控制部分個體收入過高的情況，也能夠避免財富過于集中，反而會增加總體社會效應(yīng)價值。

在必要的時候，對于物價也需要行行相應(yīng)的調(diào)控和管制。這種調(diào)控管制需要根據(jù)不同時期進行優(yōu)化調(diào)整，各種食用品和生活用品的價格應(yīng)當符合民眾需求，并加強社會福利保障制度建設(shè)，對于部分城市和農(nóng)村的貧困低保人員發(fā)放相關(guān)失業(yè)補助金等。這樣一來，就能夠有效避免貧富之間的差異性，促使市場經(jīng)濟的公共管理職能變得更為公正化。

三、市場經(jīng)濟中公共管理職能實現(xiàn)的條件

在新時期的發(fā)展形勢下，如何才能實現(xiàn)公共管理職能是管理發(fā)展及改革的重點問題之一。如今對于新公共管理職能一直倡導(dǎo)的是高效率、高效益、節(jié)約環(huán)保、科學(xué)發(fā)展，這也讓公共管理職能的轉(zhuǎn)變面臨著更多的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)如今，市場經(jīng)濟機制已經(jīng)被十分廣泛的應(yīng)用在了公共管理環(huán)節(jié)中，而所謂的治理運動，一直提倡的是在管理環(huán)節(jié)中注入更多多元化的互動與參與合作，而在市場經(jīng)濟機制的融入下，想要促使公共管理職能獲得更為有效的轉(zhuǎn)變，必須要實現(xiàn)幾個方面的條件[7]。

（一）科層制

科層制是現(xiàn)代社會發(fā)展中一個最為明顯的特征，科層制所代表的是一種組織體制的具體化形式，這種形式能夠?qū)⒐膊块T有效的連接并組織起來，形成其運行的主要模式。在相關(guān)學(xué)者看來，組織的科層程度、理性及效率之間所反映出的是正比關(guān)系，因此科層制曾經(jīng)也是能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理職能的一種最佳手段，對于目前的發(fā)展來看，更多的人會將現(xiàn)代公共管理與科層制進行等同劃分。

另外，在實現(xiàn)公共管理職能轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)中，科層制一直深受各種領(lǐng)域以及各種眼光的批判，比如科層制存在繁文縟節(jié)、無效率、僵硬化、非人性化的負面評價，而針對科層制的集中批評也體現(xiàn)了科層制本身具備反功能性的特征。

與此同時，科層制也體現(xiàn)出了過度供給的特征，根據(jù)公共選擇理論來看，官僚具備著最大的益傾向化，因此科層部門本身就具有著最大化的特質(zhì)，盡管科層制受到了許多負面的評價，但是作為一種組織體制的形式，科層制本身就與其他組織形式形成了一種鮮明的對比。科層制本身就具備著不可替代的功能性，科層制一直強調(diào)的是層級之間的命令關(guān)系與控制關(guān)系，重點在于服從和遵從，這是一種直接控制的管理方式，能夠明顯降低交易成本。

（二）網(wǎng)絡(luò)機制

伴隨著公共治理運動的發(fā)起人們開始從更多的角度來了解和彌補科層制在公共管理職能實現(xiàn)上的一些缺陷與不足。隨著公共治理環(huán)節(jié)的不斷推進，想要實現(xiàn)公共管理職能的轉(zhuǎn)變，最主要的方法就是采用網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)如今我們正處于大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達與各項科學(xué)技術(shù)已經(jīng)改變了人們原有的生活，這也足以體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)本身的價值與功能性。

此外，在科學(xué)政策發(fā)展進程中，政策網(wǎng)絡(luò)或者是執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)早在20世紀60年代就已經(jīng)在國外出現(xiàn)，但是這種理論思考的形成卻是在近幾十年才出現(xiàn)的，從中足以證明網(wǎng)絡(luò)機制較為年輕化。

通過網(wǎng)絡(luò)機制的融入，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合決策、合作管理等多種方法，實現(xiàn)公共管理職能轉(zhuǎn)變，被認定為是當前公共管理發(fā)展的一個主流方向。一般來說，網(wǎng)絡(luò)可以被劃分為多層治理以及伙伴是關(guān)系治理這兩個大類，根據(jù)不同狀態(tài)與不同結(jié)構(gòu)來選擇相應(yīng)的治理方式。

（三）市場機制

首先，如果采用市場機制來提供公共服務(wù)并實現(xiàn)公共管理目標，可以被理解成是當前全球公共管理改革發(fā)展過程中的一個主導(dǎo)方向。雖然，在當前市場環(huán)境中可能會存在著各類隱蔽的缺陷性問題，但是從治理機制的長效角度來分析，其本身的特性是不需要任何組織形式對其進行干預(yù)，能夠?qū)Ω黝惤?jīng)濟活動進行自主協(xié)調(diào)，形成有效秩序，市場機制完全建立在分權(quán)化決過程的表面，不同經(jīng)濟主體會按照價格信息不同給出不同的決策，這是一個極為顯著的競爭環(huán)節(jié)。

其次，在當代的公共管理改革方向中，深度重視市場經(jīng)濟機制作用是實現(xiàn)整體改革內(nèi)容的重要核心。在整個過程中，最為重要的就是民營化發(fā)展浪潮，根據(jù)相關(guān)學(xué)者的理論進行分析，在市場機制中，對物品及服務(wù)的排他性與消費性展開多樣性分類，從這些分類與解釋中能夠構(gòu)建出民營化理論，并探索當前市場經(jīng)濟機制在公共管理職能實現(xiàn)中的真正作用與最大限度。

四、公共管理職能轉(zhuǎn)變的主要措施

（一）公共管理轉(zhuǎn)變應(yīng)增加群眾對政府職能的信任度

根據(jù)大數(shù)據(jù)調(diào)研表明，普通民眾的社會生活滿意度和對政府的信任感成正相關(guān)關(guān)系。因此，在新時期下，政府的公共管理的主要內(nèi)容應(yīng)該是增加普通民眾對政府的信任度。首先，政府可以借助新媒體給普通民眾提供一個了解社會的新渠道，借助電視、報紙、三微一端等及時向社會民眾報道公示政府職能、重大事件等，以此提高普通民眾對政府的信任感，同時加強民眾和政府的有效溝通。現(xiàn)階段，我國政府部門陸續(xù)建立自己的微博、微信公眾號等，社會民眾可以進行關(guān)注和閱讀相關(guān)資訊，及時了解政府對于重大輿情問題以及社會民眾訴求的解決措施，保證民眾的知情權(quán)。當然，不同職能部門也要互通有無，及時溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)運營，從而保證在關(guān)鍵時刻的同時及時發(fā)聲，以此保證政府的公信力。

（二）公共管理職能應(yīng)保證市場參與者的利益平衡

公共管理職能要保證市場參與者的利益，特別是在公共管理的轉(zhuǎn)變過程中更應(yīng)注意，以免出現(xiàn)嚴重影響?？v觀以往的公共管理職能轉(zhuǎn)變的過程中，或多或少的企業(yè)會受到利益的損失，造成管理人員和工作人員的恐慌。如何保證社會企業(yè)、社會民眾的利益保持平衡，避免既得利益者與利益受損者會產(chǎn)生激烈的沖突，是公共管理轉(zhuǎn)變最應(yīng)關(guān)系的問題。比如，公共管理職能部門在對蔬菜市場進行價格調(diào)控時就要綜合考慮菜農(nóng)、市場、民眾的利益，避免因為調(diào)控不當造成菜價的漲跌影響三者的利益。這就需要政府職能部門找到各方利益者的平衡點進而采取有效的調(diào)控措施。

（三）提高公共管理職能下的政府行政效率

為切實提高公共管理職能下的政府行政效率，政府職能部門可以從以下幾個方面進行完善：

首先要適當優(yōu)化相應(yīng)的部門設(shè)置，精簡的部門設(shè)置可以有效提高政府行政效率，如現(xiàn)階段實行的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門在一個辦公區(qū)域，精簡辦公窗口等，就極大的方便了企業(yè)和民眾的訴求。其次，政府職能部門也要組建一支專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的行政隊伍，工作人員的管理觀念和思維方式也要與時俱進，并不斷提升自身的業(yè)務(wù)實質(zhì)，這也是提高政府行政效率行之有效的舉措。另外，還可以采有效的獎懲機制和監(jiān)督機制[8]。

五、結(jié)語

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，公共管理被越來越多的社會民眾關(guān)注?；谑袌鼋?jīng)濟體制的前提下，公共管理職能部門要正確定位，意識到自身發(fā)揮職能的重要性，并采取行之有效的舉措不斷發(fā)揮職能作用，從而更好地服務(wù)社會民眾，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://xwlcp.cn/w/jg/125.html