美國有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經營法制變革

隨著傳播科技的發(fā)展，有線電視與電信產業(yè)之間的角色和功能、應用和市場之間的界限日益模糊和趨同。為了因應這一趨勢，美國對有線電視與電信的法律管制進行變革，經歷一個曲折的過程。在媒介融合已成為當今世界潮流背景下，探討美國有線電視與電信跨業(yè)經營法律管制的變革歷程，對其他國家推動媒介融合、加強監(jiān)管而言深具現實借鑒意義。
一、美國有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經營歷程
美國有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經營誕生之初其實長期處于一種單向進入的狀態(tài)，只是電信事業(yè)參與有線電視行業(yè)。而有線電視進入電信行業(yè)一直到《1996電信法案》頒行之后才有開始。
（一）電信公司開始進入有線電視事業(yè)
美國電信進入有線電視業(yè)始于上個世紀中葉。40年代末，為了城市郊區(qū)和邊遠地區(qū)可以接收到無線廣播提供的電視節(jié)目信號，美國一些無線電視業(yè)者開始在一些社區(qū)架設線纜用于改善無線信號的社區(qū)共同天線①。后來這些專門從事架設社區(qū)共同天線的業(yè)者逐漸轉變?yōu)橛芯€從業(yè)者，專門從事有線電視服務。到了50年代，有線電視業(yè)者為了節(jié)約成本，便與電信公司合作，利用電信公司的現有線路，加速拓展有線電視市場。
電信進入有線電視行業(yè)一開始并沒引起相關部門的足夠關注。50年代中后期，美國連續(xù)發(fā)生幾起訴訟案件才促使政府一改之前對電信進入有線電視市場放任不管的態(tài)度。美國訴西屋電氣公司案中，法院最終判定貝爾公司必須在費率管制之下提供電信服務。聯邦通訊委員會訴前線廣播公司案中，聯邦通訊委員會認為有線電視業(yè)者并非電信業(yè)者；有線電視從業(yè)者租借電信公司架設有線電路時必須向電信公司繳納一定的“線桿附掛費”；電信公司雖然可以提供視訊的有線傳輸線路，但不具有播放視訊內容的權利。
（二）電信事業(yè)企圖獨占有線電視市場
60年代，有線電視業(yè)迅速壯大，電信公司為了限制有線電視產業(yè)給其造成嚴重威脅，積極部署有線電視線路，企圖擴張其在有線電視市場的影響力；同時突然提高 “線桿附掛費率”，并限制有線電視業(yè)者使用其線桿附掛的服務類型。
1966年和1968年，聯邦通訊委員會連續(xù)對電信業(yè)者參與有線電視服務進行調查。調查認為有線電視業(yè)者使用電信提供的線路傳輸節(jié)目應受聯邦電信費率管制；電信業(yè)者在為有線電視提供線路之前，須向政府出具“公共利益”的運營許可證。
在這兩次報告中，聯邦通訊委員會雖然提出電信公司對有線電視線路架設的控制將違反“公共利益”原則，但并未指出當前電信業(yè)者存在任何反競爭的行為。只是到了70年代，聯邦通訊委員會才開始對電信業(yè)者的獨占行為采取了嚴厲的管制，禁止其進入有線電視業(yè)。
隨后，美國有線電視與電信業(yè)長期進入一個各自獨立經營的時期。直到1996年新的《電信法案》的頒行才結束了這種狀態(tài)，開啟了電信與有線電視跨業(yè)經營的新時代。
二、美國有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經營法制變革
美國電信與有線電視跨業(yè)經營法律管制的變革經歷了一個嚴厲管制到放松管制的過程。前期基于反托拉斯法，出于保護有線電視業(yè)，以防電信獨占市場，采取嚴禁跨業(yè)經營的法律政策；后期則藉由有線電視為潛在的競爭者，以防其在影視節(jié)目服務市場上獨占，從而廢除以前的禁令，允許電信與有線電視一起參與競爭，進行跨業(yè)經營。其演變歷程大致經歷了以下三個階段：
（一） 70初至80年代末嚴禁跨業(yè)經營
1970年，美國聯邦通訊委員會考慮到電信事業(yè)發(fā)展要比有線電視早約半個世紀，為了防止電信業(yè)者以既有的線路設施取得有利地位，避免新生的有線電視業(yè)者難以進入市場或無法生存，頒布了 “禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1974年初，美國聯邦通訊委員會進一步做出了“所有電信業(yè)者必須‘直接或間接’停止提供視訊服務”的命令，嚴禁電信公司在其服務區(qū)域內提供有線電視服務。
美國電報電話公司以前一直壟斷了美國的電信市場，1983 年美國聯邦法院在判決美國電報電話公司案中提出應“設立業(yè)別限制”，禁止電信業(yè)進入信息服務業(yè)，包括禁止進入有線電視產業(yè)。
整個80年代，美國政府為了扶持有線電視業(yè)的發(fā)展，對其采取管制放松政策。1984年美國國會制定了《有線電視政策法案》。該法案雖授予聯邦通訊委員會管理有線電視的特權，解除有線電視的費率管制。但法案的制定者仍然擔心獨占的電信公司，會采取不公平的競爭的手段，防礙有線電視產業(yè)的發(fā)展。于是把此前“嚴禁電信公司進入有線電視產業(yè)”進行跨業(yè)經營的禁令放入該法律文件。
（二）90年代前期呼吁放開跨業(yè)經營
正因為政府對有線電視業(yè)的大力扶植，80年代成為有線電視業(yè)發(fā)展的最為輝煌的時代。當時傳統(tǒng)廣播業(yè)幾乎被逼退出歷史舞臺，而有線電視業(yè)則已然成一個垂直一體化的自然獨占產業(yè)。
當時，“批評家抨擊有線電視系統(tǒng)已經變得對公眾毫無同情心，并且憑借其壟斷地位為其低劣的服務索要巨額的費用。”②民眾要求重整有線電視產業(yè)，期待引進電信公司加入競爭，促進影視節(jié)目服務多元化的呼聲日益高漲。
聯邦通訊委員會于是向國會提出建議，希望廢除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1992 年在總統(tǒng)否決的情況下，國會通過了《有線電視用戶保護與競爭法案》。該法案對1984年《有線通信政策法案》的部分條款進行了修正，并于1992年10月5日生效施行。此時國會雖有計劃要刪除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”禁令，但仍相信跨業(yè)經營禁令，可以促進影視服務市場的競爭。所以對聯邦通訊委員會以促進競爭來取代重新管制的意見仍有保留，最終禁令仍未刪除。
（三）90年代初開始逐漸實現跨業(yè)經營
90年代隨著傳播科技的進展，特別是互聯網的出現，使得原來需要分封交換的窄頻電信服務與不需要分封交換的寬帶有線電視服務之間角色、功能與市場的界限日趨模糊。
1992 年7 月，美國聯邦通訊委員會為因應新興傳播科技發(fā)展和市場需要，頒布一個文件——《電話撥接視訊管理規(guī)則》。該文件規(guī)定，“電信公司可以提供電信的方式來傳輸視訊服務給多個視訊節(jié)目業(yè)者”，即影視節(jié)目服務市場開始對電信公司予以開放。
然而電信業(yè)并不滿足于只經營有線電視業(yè)的傳輸視訊服務業(yè)務，希求更為寬廣的經營空間。它們不時提出“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違憲。在多起訴訟案中，法院均判定聯邦通訊委員會于1970年制定的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違反憲法第一修正案。
1993年9月，美國白宮政府正式宣布“建設全國信息基礎設施”（NII），即“信息高速公路”行動計劃。該計劃提出要在全國建立一個互聯互通的高速信息網絡。
正因為電信業(yè)的強烈呼吁以及國家新科技政策的強勢推動促使聯邦通訊委員會于1996年對《1934電信法案》進行了有史以來的一次最為重大的修訂，并獲最終獲國會通過。修訂后的《1996電信法案》旨在以促進競爭，解除管制為目標。該法案的頒行正式廢除施行了長達26年之久的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令，使得有線電視與電信可以相互進入對方，實行跨業(yè)經營。
三、美國有線電視與電信跨業(yè)經營法制變革的反思
《1996電信法案》視為為美國推進媒介融合奠定了堅實的基石。自此，美國有線電視和電信業(yè)開啟了跨業(yè)經營的新時代。同時，美國有線電視和電信業(yè)在跨業(yè)經營過程中出現的問題也不得不引起人們的反思。
（一）美國電信與有線電視跨業(yè)經營法制變革的影響
《1996電信法案》一改四十年前電信與有線電視進行跨業(yè)經營時，只有電信業(yè)單向進入有線電視業(yè)的格局。兩者實現有線電視與電信業(yè)的雙向進入，真正實現完全意義上的跨業(yè)經營?！?996電信法案》后，美國有線電視與電信跨業(yè)經營的的主要型態(tài)有以下三種：
一是有線電視進入電信服務市場。有線電視業(yè)者可以借助其自身架設的線纜提供傳統(tǒng)由電信業(yè)者所提供的的數據和增值服務；可以提供傳統(tǒng)由電信業(yè)者所提供的上網服務，成為互聯網的供應商；可以開展有線電視調解器的上網服務；甚至可以提供無線通信服務。
二是電信業(yè)進入有線電視服務。電信業(yè)者可以架構有線線路租借給有線電視業(yè)者；可以依靠自身線路提供傳統(tǒng)由有線電視業(yè)者提供的影視傳輸服務；同時也可以和有線電視系統(tǒng)進行互通互聯，提供資訊、影視服務。
三是有線電視與電信事相互并購或合資經營。有線電視業(yè)者與電信業(yè)者可以通過水平整合，成為一個橫跨有線電視和電信業(yè)務的媒介綜合集團，開展傳統(tǒng)的由有線電視和電信業(yè)者所提供的所有服務。
（二）美國電信與有線電視跨業(yè)經營法制變革的反思
毋容置疑，《1996電信法案》的頒行，從法律上賦予美國有線電視與電信業(yè)進行跨業(yè)經營的權利。跨業(yè)經營可以使有線電視與電信業(yè)在經營過程中易于產生規(guī)模經濟與范圍經濟效應；促使傳播通信的科技進步；促進產業(yè)競爭；給用戶帶來多樣化的、便利的、高質量的節(jié)目內容和服務。
但同時我們也要注意到，《1996電信法案》出臺前，美國長期禁止有線電視與電信跨業(yè)經營，其目的是為了防止成長已久的電信業(yè)獨占市場，沖擊初生的有線電視業(yè)。那么，開放有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經營，是否又會出現新瓶裝舊酒現象？這些不得不引起我們的警惕。
首先，開放有線電視業(yè)進入電信市場，有線電視業(yè)者如果沒有實力在線路鋪設等基礎設施建設方面與已經發(fā)展成熟并在這方面發(fā)展強大的電信業(yè)競爭，那么它是否會依靠其自身擁有的豐富的內容資源，不提供或者哄抬出售價格而驅除它的競爭對手電信業(yè)在這方面提供的服務？
其次，開放電信業(yè)進入有線電視市場，是否會誘使電信業(yè)者向有線電視業(yè)者提出不公平的線桿附掛條件，并以此作為條件，擠壓有線電視業(yè)的發(fā)展，從而取得獨占有線電視也進行內容傳輸的市場？
再次，在有線電視與電信事相互并購或合資經營過程中，如果有實力的有線電視業(yè)者與電信業(yè)者通過強強聯合，最終在基礎設施與內容服務方面獨占市場。這對于那些實力弱小的、或者沒有實現跨業(yè)經營的從業(yè)者而言，是否又會產生另一種形式和意義上的獨占？