新常態(tài)背景下東北老工業(yè)基地政府職能轉(zhuǎn)變問題探析

東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)建設(shè)是是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的一環(huán)，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下形成的最大的工業(yè)區(qū)域，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的蓬勃發(fā)展，國家綜合實(shí)力的不斷提升，東北老工業(yè)基地對(duì)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)表現(xiàn)出明顯的不適，新常態(tài)的提出，為中國發(fā)展注入了活力，東北地區(qū)振興發(fā)展的機(jī)遇已經(jīng)到來。為了新常態(tài)背景下緊跟國家戰(zhàn)略，抓好重大政策機(jī)遇振興東北老工業(yè)基地，轉(zhuǎn)變政府職能是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，而政府職能的轉(zhuǎn)變就需要妥善處理政府與企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建立現(xiàn)代服務(wù)型政府，完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能。

1、東北老工業(yè)基地政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

上世紀(jì)20年代以來，東北地區(qū)就一直以發(fā)達(dá)的工業(yè)聞名。建國后，更是成為我國重要的工業(yè)基地。然而隨著改革開放的推進(jìn)和深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，東北老工業(yè)基地對(duì)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)表現(xiàn)出明顯得不適，發(fā)展速度大幅度滯后于東部沿海地區(qū)。

2003年國家提出了“振興東北老工業(yè)基地”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)成功的促使東北地區(qū)走上了一條了長達(dá)十年的高速發(fā)展道路。然而2014年開始，東北的經(jīng)濟(jì)增長再次出現(xiàn)了近乎腰斬的下降。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》明確提出了“五基地一支撐帶”的定位和目標(biāo)，它是對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的歷史繼承，也是新常態(tài)下面對(duì)的新要求和新挑戰(zhàn)，更是衡量和評(píng)價(jià)東北全面振興的重要標(biāo)準(zhǔn)。為了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)，需要將政府自身的職能轉(zhuǎn)變作為一項(xiàng)重要的、持續(xù)的工作進(jìn)行計(jì)劃和推進(jìn)。

（1）老工業(yè)基地政府對(duì)自身職能的錯(cuò)誤定位導(dǎo)致東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

東北地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)體系上重要的一環(huán)，曾經(jīng)引領(lǐng)全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，隨著改革開放后中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，這個(gè)曾經(jīng)的“領(lǐng)頭羊”卻逐漸滯后于其他地區(qū)，其滯后不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度差距，更在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的觀念、制度在東北地區(qū)的發(fā)育不良，也在于老工業(yè)基地原有的大型國有企業(yè)在經(jīng)營理念和管理體制上的積重難返。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要原因在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)度較慢，但從根本上說，還是緣于行政機(jī)構(gòu)自身的困境，緣于政府定位不準(zhǔn)。

（2）政府職能轉(zhuǎn)型遲滯導(dǎo)致東北老工業(yè)基地國企改革進(jìn)展緩慢

受東北長久以來的傳統(tǒng)體制影響，在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的過程中，不論是政府還是企業(yè)都表現(xiàn)出了一定的不適應(yīng)。這種不適應(yīng)有三個(gè)層面：首先是政府層面的不適應(yīng)。當(dāng)?shù)卣賳T習(xí)慣運(yùn)用行政命令以指揮的方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)，錯(cuò)位、越位情況嚴(yán)重；其次是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的不適應(yīng)?！案鶕?jù)統(tǒng)計(jì)資料，在國有經(jīng)濟(jì)占比上，遼寧超過30%，吉林超過40%，黑龍江超過50%，遠(yuǎn)高于同期全國平均值”（姜榮帥，2017）。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維，習(xí)慣運(yùn)用傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式管理企業(yè)。最后一個(gè)層面就是國有企業(yè)員工的不適應(yīng)。在以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國企員工相對(duì)企業(yè)、政府通常處于附屬地位，從而難以在思維和觀念上適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

（3）政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控保障職能經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致國有企業(yè)存在嚴(yán)重社會(huì)問題

東北老工業(yè)基地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，政府在宏觀調(diào)控、保障監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務(wù)這些經(jīng)濟(jì)職能上顯得經(jīng)驗(yàn)不足。東北地區(qū)作為國有企業(yè)占比最高的區(qū)域，如何深化國有企業(yè)改革已經(jīng)成為老工業(yè)基地振興的一個(gè)關(guān)鍵問題，也是東北政府職能轉(zhuǎn)型并履行社會(huì)管理職能的前提。因?yàn)闁|北地區(qū)長久以來的歷史問題，國有企業(yè)普遍存在包括高負(fù)債、高冗員、高社會(huì)負(fù)擔(dān)等問題，而想要使這些問題得到完善的解決，需要政府大力協(xié)助和支持。包括給予企業(yè)一部分改革的成本，積極預(yù)防并有效處置各類突發(fā)事件以縮小影響等。

2、東北老工業(yè)基地政府職能轉(zhuǎn)變面臨的問題

想要將東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶入新常態(tài)下的新一輪振興，政府自身的職能轉(zhuǎn)型和深化改革是重中之重。“只有政府找到自身作為服務(wù)型政府的準(zhǔn)確定位，才能在帶領(lǐng)老工業(yè)基地重新開始高效、可持續(xù)的發(fā)展”（關(guān)楊，2015）。而這需要政府解決以下三個(gè)問題：

（1）政府與企業(yè)的界限問題

政府直接干預(yù)企業(yè)的運(yùn)作乃至政企不分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的弊病，嚴(yán)重妨礙了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了解決這個(gè)問題就需要政府放棄對(duì)企業(yè)的過度干預(yù)，將自身地位從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的參與者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的監(jiān)督者、服務(wù)者。

（2）政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題

振興東北老工業(yè)基地是一個(gè)長期的目標(biāo)，其過程只靠市場(chǎng)本身的調(diào)控機(jī)制是難以完善解決的問題。為此，政府必須發(fā)揮自身的社會(huì)職能和宏觀調(diào)控職能，才可以更好的應(yīng)對(duì)新一輪東北振興過程中的新挑戰(zhàn)。

在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和國際經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稀缺資源流動(dòng)性極強(qiáng)，而良好的市場(chǎng)環(huán)境不論是對(duì)于提升我國資源配置效率還是更好的吸引全球資源流入都是十分必要的。這又需要政府營造一個(gè)良好的公共環(huán)境。各國之間的競(jìng)爭(zhēng)完全可以歸結(jié)于市場(chǎng)機(jī)制和公共環(huán)境水平的競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造和維護(hù)好市場(chǎng)機(jī)制和公共環(huán)境要比政府直接干預(yù)市場(chǎng)更加有效和穩(wěn)定，也更具有本質(zhì)意義。這就需要政府轉(zhuǎn)變職能，將更多的精力投入到創(chuàng)造和維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境中。同時(shí)為了優(yōu)化東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入市場(chǎng)，并以政策支持、推動(dòng)民營企業(yè)的發(fā)展。

（3）政府自身面臨的問題

為了更好的達(dá)成振興東北老工業(yè)基地的目標(biāo)，政府必須明確建立服務(wù)型政府和有限政府的目標(biāo)，而能夠有效的行使政府職能是服務(wù)型政府和有限政府的基本要求。

為了建立服務(wù)型政府，可以將部分職能交還給社會(huì)和市場(chǎng)，也可以交由各社會(huì)中介組織。我國社會(huì)中介組織出現(xiàn)于改革開放時(shí)期，在我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著積極的作用。受體制和社會(huì)環(huán)境的制約，東北地區(qū)的社會(huì)中介組織發(fā)展相對(duì)落后，難以匹配當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變要求。這就要求政府要大力培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，使其替代政府承擔(dān)部分職能，讓政府將精力集中在振興東北的目標(biāo)上。

3、政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)

在愈發(fā)復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，大包大攬的“全能政府”，在一方面“越位”的同時(shí)必將導(dǎo)致另一個(gè)方面的“缺位”，因此政府職能轉(zhuǎn)變要從過去聚焦經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到解決關(guān)系群眾切身利益的一些重大問題上來，政府職能轉(zhuǎn)變要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局和全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局發(fā)展思路出發(fā)，轉(zhuǎn)變觀念，落實(shí)政企分開，更好的履行自身的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)這四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能，推動(dòng)政府智慧轉(zhuǎn)型，為東北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供行政支持和組織保障。

（1）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能

在東北振興的過程中，政府要宏觀調(diào)控社會(huì)的需求和供給，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)增加、物價(jià)平穩(wěn)、收支平衡為目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，促進(jìn)東北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)需要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律行政手段引導(dǎo)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。

（3）社會(huì)管理職能

老工業(yè)基地作為國有企業(yè)占比最高的地區(qū)，同樣也是產(chǎn)業(yè)工人最為密集的地區(qū)，為了全面履行政府的社會(huì)管理職能，深化國有企業(yè)改革是重中之重。“為了解決這些國有企業(yè)自身難以解決的的高負(fù)債、高冗員、社會(huì)負(fù)擔(dān)重等問題，政府應(yīng)該在力所能及的范圍內(nèi)給予一定的幫助”。

（4）公共服務(wù)職能。

政府的公共服務(wù)職能，就是為各種社會(huì)活動(dòng)提供支持和保障，為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。為了應(yīng)對(duì)東北地區(qū)因國有企業(yè)現(xiàn)狀而產(chǎn)生的各種問題，政府要尊重市場(chǎng)規(guī)律，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)崗位。建立健全社會(huì)保障機(jī)制，做好民生兜底，妥善安排國企改革中的人員，為下崗人員提供再教育和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)下崗人員技能，提高就業(yè)水平，為東北老工業(yè)基地的振興提供良好的就業(yè)環(huán)境。

4、政府職能轉(zhuǎn)變過程中的注意事項(xiàng)

（1）政府職能轉(zhuǎn)變是持續(xù)的過程

政府職能轉(zhuǎn)變過程是復(fù)雜且持續(xù)的，并不能一蹴而就，而是需要一段時(shí)間的過渡，況且政府職能的轉(zhuǎn)變還需要與之相匹配的市場(chǎng)機(jī)制的配合。

（2）政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整要與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合

過去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，單純的轉(zhuǎn)變職能或調(diào)整政府機(jī)構(gòu)都是不夠的，只有將職能的轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整有機(jī)結(jié)合才能夠最大的發(fā)揮改革成效，二者相輔相成。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變方法要因地制宜

不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的東部沿海地區(qū)，東北老工業(yè)基地走向振興的道路上背負(fù)著源自自身歷史和體制的更沉重負(fù)擔(dān)。所以在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，雖然可以參考借鑒，但是絕不能完全照搬，必須將東北地區(qū)實(shí)際情況考慮在內(nèi)，這就需要當(dāng)?shù)氐恼卣顾季S，謹(jǐn)慎規(guī)劃，因地制宜地靈活調(diào)整。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://xwlcp.cn/w/qk/21223.html