芻議鄭州網(wǎng)約車新政之法律問題

國務(wù)院《暫行辦法》自2016年底生效已一年有余，《鄭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理細(xì)則（暫行）》亦順利完成過渡并正式施行，其相關(guān)法律問題也逐漸浮出水面。

1 鄭州新政本身之合法性考量

相較于《暫行辦法》的概括性規(guī)定，各城市立法在不同程度、不同層面均作出了高于《暫行辦法》的多項(xiàng)規(guī)定，有違反《行政許可法》、《價(jià)格法》、《勞動(dòng)法》之嫌。

1.1 準(zhǔn)入門檻明顯提高

《暫行辦法》第12條對(duì)車輛準(zhǔn)入設(shè)定為“7座及以下乘用車，安裝有行使記錄功能的GPS定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置，車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營安全標(biāo)準(zhǔn)”3項(xiàng)條件。第14條對(duì)駕駛員準(zhǔn)入規(guī)定為：取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證并具3年以上駕齡；無交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期無記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄。第12、13條同時(shí)要求各城市政府及相應(yīng)主管部門按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營原則因地制宜，結(jié)合本地實(shí)情予以確定。

《暫行辦法》第3條第2款規(guī)定，“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外”。第39條第1款規(guī)定，“網(wǎng)約車行駛里程達(dá)60萬千米時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢，行駛里程未達(dá)60萬千米但使用年限達(dá)8年時(shí)，退出運(yùn)營”。同時(shí)《暫行辦法》也賦予地方政府“結(jié)合本地實(shí)情，在市場調(diào)節(jié)價(jià)之外實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)、制定網(wǎng)約車具體報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院商務(wù)、公安、交通運(yùn)輸?shù)炔块T備案”的靈活空間。

具體到鄭州和北上廣深、多省大中城市的實(shí)施細(xì)則，多數(shù)大城市對(duì)駕駛員戶籍身份、牌照、車型等都規(guī)定了更高的準(zhǔn)入條件。如北上津要求本市戶籍本市牌照，鄭州要求必須取得鄭州戶口或居住證，且初中以上文化程度；浙江多個(gè)城市除要求本市居住證、本地號(hào)牌外，幾乎都對(duì)車輛價(jià)格作出了不低于12-15萬的限制；北上廣深及多數(shù)省會(huì)城市都要求車輛軸距不小于2600—2700mm、排量1.8T以上，鄭州則具體為軸距不小于2650mm，發(fā)動(dòng)機(jī)功率不小于90kw；部分城市甚至要求拼車次數(shù)不超過2次或4次。

1.2 實(shí)施細(xì)則違反上位法

 從本質(zhì)上看，各城市新政對(duì)車型、車齡、牌照、戶籍、合乘次數(shù)等方面的具體規(guī)定，最主要目的在于數(shù)量管制，避免“公地悲劇”。保留政府指導(dǎo)價(jià)是為防止網(wǎng)約車實(shí)際運(yùn)價(jià)低于傳統(tǒng)巡游出租。

對(duì)網(wǎng)約車的上述限制屬典型的“有數(shù)量限制的行政許可”。①依《行政許可法》第12、13條，只有涉及有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入，才可設(shè)立有數(shù)量的行政許可。對(duì)于公民、法人或其他組織能自主決定、市場競爭機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能自律管理的以及行政機(jī)關(guān)采取事后監(jiān)督等能解決的事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可。依《憲法》和《勞動(dòng)法》，新政戶籍限制很大程序上屏蔽了外來務(wù)工人員，構(gòu)成就業(yè)歧視和對(duì)平等原則的違反，明顯與上位法相抵觸。

依《價(jià)格法》第3、18條，可實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的僅限于與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格、資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格、重要的公用事業(yè)價(jià)格和重要的公益性服務(wù)五大類。依《價(jià)格法》第19條，只有進(jìn)入省級(jí)政府定價(jià)目錄的經(jīng)營業(yè)務(wù)才能實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，但2015年國家發(fā)改委公布的最新《中央定價(jià)目錄》中，網(wǎng)約車并未列入其中。②網(wǎng)約車作為全國性的服務(wù)性行業(yè)，明顯既不屬上述五類之任一種，又不屬可設(shè)定數(shù)量限制的行政許可之列。

從立法權(quán)限、法律位階角度看，《暫行辦法》只是授權(quán)地方政府進(jìn)行具體規(guī)定，各地方政府在立法時(shí)也只能對(duì)其進(jìn)行解釋性規(guī)定，不得任意抬高準(zhǔn)入門檻，不得任意增設(shè)限制性條件和行政許可條件。各地新政明顯違背《憲法》、《勞動(dòng)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《行政許可法》、《價(jià)格法》等上位法，并與設(shè)立行政許可的“最大謹(jǐn)慎原則”相背離，在形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性上均有明顯瑕疵。

2 網(wǎng)約車運(yùn)輸服務(wù)之法律關(guān)系界定

2.1 網(wǎng)約車法律關(guān)系之主體厘定

網(wǎng)約車來源主要有網(wǎng)約平臺(tái)自有、汽車租賃公司租賃、掛靠在汽車租賃公司的私家車三類，駕駛員主要來自于平臺(tái)招募、勞務(wù)派遣公司派遣、私家車主三類。依照人車是否分離標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)下主要有人車合一和人車分離兩大模式。③人車合一模式主要體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)拼車、順風(fēng)車服務(wù)，人車分離模式主要包括網(wǎng)絡(luò)專車、快車服務(wù)。以滴滴出行和神州專車為例，網(wǎng)約車平臺(tái)除保有少量“自有車輛+自有司機(jī)”外，大多是向汽車租賃公司租賃車輛，向勞務(wù)派遣公司購買勞務(wù)。實(shí)踐中很多私家車主是將自有車輛掛靠在汽車租賃公司，通過勞務(wù)派遣公司以駕駛員身份出現(xiàn)。網(wǎng)約車運(yùn)營呈現(xiàn)形式上的“車輛租賃+勞務(wù)購買”、本質(zhì)上的“私家車+私家車主”模式。目前國內(nèi)網(wǎng)約車運(yùn)營絕大多數(shù)均為該模式，網(wǎng)約車運(yùn)輸涉及的上述各方主體多通過“四方協(xié)議”確定各自權(quán)利義務(wù)。

2.2 運(yùn)輸服務(wù)合同之承運(yùn)人定位

在整個(gè)網(wǎng)約車運(yùn)輸服務(wù)中，“誰是承運(yùn)人”乃最核心?！稌盒修k法》第16條規(guī)定，“網(wǎng)約車平臺(tái)公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，應(yīng)保證運(yùn)營安全，保障乘客合法權(quán)益。”網(wǎng)約車平臺(tái)作為承運(yùn)人，于法有據(jù)。

2.2.1 網(wǎng)約專車、快車模式下

于乘客而言，網(wǎng)約車平臺(tái)是整個(gè)運(yùn)輸服務(wù)合同的承運(yùn)人，駕駛員是以平臺(tái)名義與乘客建立合同的；作為提供運(yùn)輸服務(wù)的一方，平臺(tái)又分別與汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司簽訂租賃合同和服務(wù)購買合同；乘客支付的車資，由上述四方主體分別按約定比例分配。④

從網(wǎng)約車運(yùn)營實(shí)際情況看，整個(gè)運(yùn)輸服務(wù)合同內(nèi)容由平臺(tái)制定、實(shí)施，計(jì)費(fèi)規(guī)則、服務(wù)質(zhì)量保障、安全運(yùn)輸規(guī)范等由平臺(tái)制定、執(zhí)行，車資也經(jīng)由平臺(tái)計(jì)算、支付并開具發(fā)票、繳納稅款，甚至運(yùn)輸服務(wù)過程中發(fā)生的投訴、違約、侵權(quán)、責(zé)任事故處理等也經(jīng)由平臺(tái)受理或先行賠付?？梢哉f，離開了網(wǎng)約車平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出行就失去了載體和靈魂。

2.2.2 網(wǎng)絡(luò)順風(fēng)車、拼車模式下

網(wǎng)絡(luò)順風(fēng)車、拼車有其自身特殊性，私家車主不以盈利為目的，而基于分擔(dān)成本、節(jié)約公共資源之考慮。該模式下，乘客與駕駛員通過平臺(tái)分別發(fā)出乘車要約和承諾，平臺(tái)以居間人身份為雙方提供匹配信息，并不收取任何中間服務(wù)費(fèi)用。駕駛員與乘客是一種好意施惠的、有償民事服務(wù)關(guān)系，而非有償運(yùn)輸運(yùn)營，平臺(tái)并不以承運(yùn)人身份存在。

嚴(yán)格意義上說，網(wǎng)絡(luò)順風(fēng)車是真正的共享經(jīng)濟(jì)，不具備營利性質(zhì)，不屬城市出租汽車之列，不應(yīng)劃歸《暫行辦法》。遺憾的是，各地新政對(duì)順風(fēng)車均設(shè)定了類比巡游車和網(wǎng)約專車、快車的限制，北上廣、浙江多地市等還要求拼車次數(shù)不超過2次或4次，甚至要求本地牌照或本地市注冊，限制過于嚴(yán)格。

3 網(wǎng)約車法治監(jiān)管之路徑優(yōu)化

網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)，不可放任其“野蠻生長”，也不宜管制過于嚴(yán)苛，當(dāng)立足國情、各地實(shí)況，遵循合憲性原則、比例原則、平等原則等，創(chuàng)設(shè)新的“政府+企業(yè)”監(jiān)管模式。

3.1 更新管理理念，確立新型“政+企”監(jiān)管思路

究其根本，網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下出租業(yè)與交通業(yè)的交叉業(yè)態(tài)，仍隸屬地方政府管轄，應(yīng)堅(jiān)持“互動(dòng)型”政府角色建構(gòu)，積極打造“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管專車”的監(jiān)管模式，筑牢“城市交通宏觀調(diào)控+網(wǎng)約車平臺(tái)中觀治理+駕駛員、乘車人微觀監(jiān)控”⑤的綜合法治監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。通過政企合作，由地方政府制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測市場運(yùn)行、評(píng)估監(jiān)管效果⑥，網(wǎng)約車平臺(tái)執(zhí)行監(jiān)管準(zhǔn)則、承擔(dān)企業(yè)責(zé)任，合力推進(jìn)網(wǎng)約車市場健康、有序的法治化發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管，強(qiáng)化網(wǎng)約車承運(yùn)人責(zé)任制度

《暫行辦法》第5、18、27條明確要求網(wǎng)約車經(jīng)營者須具備“與互聯(lián)網(wǎng)約車業(yè)務(wù)相適應(yīng)的信息數(shù)據(jù)交互處理能力，平臺(tái)公司的數(shù)據(jù)庫必須接入城市出租汽車行政主管部門的監(jiān)管平臺(tái)?！薄捌脚_(tái)公司應(yīng)當(dāng)記錄駕駛員、乘車人在其服務(wù)平臺(tái)發(fā)布的信息內(nèi)容、用戶注冊信息、身份認(rèn)證信息、訂單日志、上網(wǎng)日志、網(wǎng)上交易日志、行駛軌跡日志等數(shù)據(jù)并備份保存?！薄氨４嫫谙薏簧儆?年”。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府管理與企業(yè)經(jīng)營必須注重用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策管理和用數(shù)據(jù)服務(wù)，政府管理的重心應(yīng)當(dāng)從重事前許可向重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場杠桿作用。牢牢抓住平臺(tái)與乘車人之間的運(yùn)輸服務(wù)合同關(guān)系這一本質(zhì)判斷和法律基礎(chǔ)，強(qiáng)化、落實(shí)網(wǎng)約車平臺(tái)承運(yùn)人責(zé)任制度，切實(shí)履行承運(yùn)人、經(jīng)營者職責(zé)。著力完善平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和責(zé)任追究機(jī)制，提升行業(yè)自律自治能力，優(yōu)化準(zhǔn)入、退出機(jī)制和定價(jià)公開透明度，強(qiáng)化網(wǎng)約車輛實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)過程監(jiān)控，依法加強(qiáng)信息安全、服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者權(quán)益法律保障。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://xwlcp.cn/w/qk/21223.html