國有企業(yè)閑置土地成因及盤活的對策思考

自我國實行有償土地使用制度后，歷經(jīng)二十多年的土地改革，我國土地的使用制度已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。當(dāng)前我國很多國有企業(yè)都具有面積龐大的閑置土地，這些閑置土地的使用權(quán)類型和用途都不同，依照我國土地管理規(guī)定，土地閑置時間在一年以上的需要交納閑置費，而閑置時間在兩年以上，國家則有權(quán)進行無償回收。在這種情況下，國有企業(yè)為了避免閑置土地被當(dāng)?shù)卣疅o償收回，則應(yīng)積極的與政府進行溝通，并采取有效的措施與政府協(xié)商，采取有償回收、等價置換、合作開發(fā)、對外出租等策略，來處置閑置的土地資源，進而避免出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的情況。
1  國有企業(yè)閑置土地的涵義及劃撥原則概述
1.1  國有企業(yè)閑置土地的涵義
國有企業(yè)的閑置土地是存量土地資源的一種，其屬于國有資產(chǎn)的范圍之內(nèi)。一般情況下，依照國有資產(chǎn)的定義可以將國有資產(chǎn)劃分為三類：一是行政性國有資產(chǎn)；二是經(jīng)營性國有資產(chǎn)；三是資源性國有資產(chǎn)，而國有企業(yè)閑置土地屬于第三類資源性國有資產(chǎn)的范疇。由此，從實質(zhì)角度來看，可以將國有企業(yè)閑置土地認(rèn)為是城鎮(zhèn)土地范圍內(nèi)包含的土地，是由政府在城市經(jīng)營、土地儲備工作中得來的一個名詞，廣義上指的是國有企業(yè)原有的占用地，但是因經(jīng)營不善、破產(chǎn)、城市規(guī)劃調(diào)整、因經(jīng)營需要關(guān)停等原因造成閑置的土地，這部分土地就是國有企業(yè)的閑置土地。而從狹義上來看，主要是指國有企業(yè)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的未利用土地，也就是具有開發(fā)潛力的國有企業(yè)未經(jīng)使用的土地?？傮w來講，國有企業(yè)的閑置土地就是國有企業(yè)已經(jīng)占用但是沒有正常使用或放棄使用的土地資源，同樣也是因現(xiàn)實或歷史的原因，企業(yè)無法實現(xiàn)土地經(jīng)濟價值獲取的一種土地資源。
1.2  閑置土地資源的劃撥原則
根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，在閑置土地資源的管理過程中，可以在經(jīng)過市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)后，對其進行轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等劃撥操作，以下對此進行詳細的介紹。
1.2.1  劃撥土地抵押
在劃撥土地抵押的過程中，依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如果未經(jīng)批準(zhǔn)、未辦理土地資源出讓的情況不允許進行抵押。而在《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定，房屋抵押，土地應(yīng)同房屋一同抵押。在正常繳納出讓金之后抵押權(quán)實現(xiàn)，抵押權(quán)人能夠優(yōu)先受到補償。
1.2.2  劃撥土地出租
在我國發(fā)布的《劃撥土地使用權(quán)管理辦法暫行辦法》中對劃撥土地出租的情況進行規(guī)定：未繳納出讓金、未經(jīng)批準(zhǔn)且不具備土地證的情況，不得進行土地使用權(quán)的出租操作。
1.2.3  劃撥土地改變用途
在我國發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法》中有著明確的規(guī)定，應(yīng)在得到有關(guān)人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)的同時，報原批準(zhǔn)用地政府正式批準(zhǔn)后，才能確定對土地的用途進行改變。其中，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)對土地用途進行改變的情況，應(yīng)在報批前先征求相關(guān)土地行政主管部門的允許。
2  造成國有企業(yè)土地資源閑置的因素分析
2.1  社會因素
針對當(dāng)前的土地出讓現(xiàn)狀來看，在進行土地資源的招拍掛過程中，即使存在大量閑置土地資源以“凈地”掛牌進行出讓，但是在之后的實際交易過程中，往往會因其他多種原因例如競得者不依照期限繳納出讓金，土地征收過程中村民糾紛等，導(dǎo)致實際交付土地的時間出現(xiàn)推遲的情況，難以確保全部出讓的土地資源能夠按期落實建設(shè)。同時，在土地資源的實際建設(shè)進程中，還會因地質(zhì)災(zāi)害、壓覆地下管線結(jié)構(gòu)等諸多情況的存在，造成土地的再建設(shè)成本大大增加，使得土地在實際的建設(shè)過程中時常出現(xiàn)施工進度拖延的情況，進而導(dǎo)致國有企業(yè)土地資源出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。
2.2  政府因素
對于造成國有企業(yè)土地資源閑置的原因進行分析，政府因素也是影響程度較大因素之一。首先，國有企業(yè)在其自身發(fā)展的過程中，必然會受到當(dāng)?shù)匾?guī)劃政策變動、行政區(qū)域劃調(diào)、招商引資缺乏精準(zhǔn)性等多個原因的影響，從而導(dǎo)致國有企業(yè)原本占用的土地資源閑置或原有的土地建設(shè)項目無法順利落實的情況出現(xiàn)。其次，在土地建設(shè)項目的籌建過程中，尤其是針對低效用地的改造及應(yīng)用來講，在政府方面，其主要采用的方式為修復(fù)或改造，并沒能直接從生態(tài)環(huán)境的角度對土地資源的利用問題進行綜合考量，進而在極大程度上對土地資源的有效利用和閑置土地的盤活應(yīng)用造成了限制影響。最后，因?qū)嶋H使用的土地范圍和上報批準(zhǔn)的土地范圍存在差異，導(dǎo)致土地資源出現(xiàn)“邊角地”的情況。這部分土地資源的整體利用率極低，進而造成土地閑置。
2.3  企業(yè)自身因素
造成國有企業(yè)土地資源被閑置的原因還有一點就是國有企業(yè)自身的因素。針對國有企業(yè)自身來講，出現(xiàn)土地資源閑置的問題是多種多樣的，有的是企業(yè)自身經(jīng)營需要、有的是資金缺乏，無法承擔(dān)土地建設(shè)過程中的成本消耗，從而導(dǎo)致國有企業(yè)無法對所占用的土地資源進行合理有效的利用，使得部分土地資源被閑置。除此之外，國有企業(yè)還會出于對規(guī)避投資風(fēng)險的考量，在土地資源的開發(fā)建設(shè)進程中，蓄意延誤建設(shè)進度，進而造成國有企業(yè)的土地閑置情況。
3  閑置土地帶來的負面影響
3.1  閑置土地對經(jīng)濟發(fā)展造成的影響
針對當(dāng)前國有企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，想要對閑置土地進行有效的利用難度極大，甚至在利用的過程中并不會為國有企業(yè)帶來經(jīng)濟效益和社會效益，在一定的程度上會使國有企業(yè)前期的投入效用降低。并且國有企業(yè)中的閑置土地如果占據(jù)了特定地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，則會對新增的用地建設(shè)計劃指標(biāo)分配造成影響，導(dǎo)致某些重點的用地項目規(guī)劃指標(biāo)無法順利落實，造成建設(shè)進度的延誤，從而形成閑置土地利用率較低、用地規(guī)劃指標(biāo)不足這兩者共存的情況，進而對國有企業(yè)自身及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展起到的嚴(yán)重的制約影響。
3.2  閑置土地對城鎮(zhèn)化建設(shè)進程造成的影響
近幾年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的不斷加快，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，國有企業(yè)閑置土地對城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步可持續(xù)發(fā)展起到了一定的制約影響。因國有企業(yè)和當(dāng)?shù)卣疅o法對閑置土地進行有效的處置，導(dǎo)致在短期內(nèi)很難實現(xiàn)對國有企業(yè)閑置土地的盤活利用。針對這種情況，仍需采用有償回收的措施對閑置的土地資源進行回購，之后再將閑置土地調(diào)作他用。這種行為在無形之中增大了閑置土地資源處置和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的成本，為當(dāng)?shù)卣畮砹藰O大的資金壓力，從而進一步制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。
3.3  閑置土地對空間開發(fā)造成的影響 
國有企業(yè)閑置土地的存在，導(dǎo)致當(dāng)?shù)乜捎玫耐恋刭Y源嚴(yán)重縮小，在極大程度上降低了當(dāng)?shù)丶s用地的收益，從而帶動了當(dāng)?shù)胤績r的上漲。再加上國有企業(yè)的閑置土地在建設(shè)用地指標(biāo)中占據(jù)了較大的比例，其會對當(dāng)?shù)氐目臻g開發(fā)造成了嚴(yán)重的不利影響，同時也對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦鎺砹藫p害，并不利于當(dāng)?shù)厣鐣拈L遠健康發(fā)展。
4  國有企業(yè)閑置土地盤活的案例分析及問題和對策探究
當(dāng)前，在很多國有企業(yè)中都存在著大量的閑置土地，其中的使用權(quán)類型包括劃撥土地、出讓土地、授權(quán)經(jīng)營土地等；而土地的用途包括綜合用途、工業(yè)用途、商業(yè)用途、住宅用途、交通用途等。通過上述對造成國有企業(yè)土地閑置的因素探討，以下通過對國有企業(yè)土地盤活的案例分析，對盤活過程中存在問題及解決對策進行探究。
4.1  國有企業(yè)閑置土地盤活的案例分析
案例一：我司在城市規(guī)劃區(qū)原建有一座批發(fā)石油站，土地面積約10畝，無土地權(quán)證，2000年左右因經(jīng)營規(guī)模等原因停業(yè)，該場地閑置下來。該場地周邊沒有圍墻阻隔，周邊村民私自開荒種菜，導(dǎo)致該場地長期閑置，該場地不臨近公路，無法重新建設(shè)加油站。2012年我司為增加企業(yè)效益，采用對外出租方式盤活該場地，企業(yè)取得約13萬元/年的租金。
在上述案例中，企業(yè)出于對經(jīng)濟收益的考慮，對閑置土地的利用方式進行了更改，將該閑置土地出租給其他公司，并從中獲取租金，成功盤活了該閑置土地。
案例二：我司在廣西北部灣地區(qū)海邊擁有一宗290畝的土地處于長時間未開發(fā)的狀態(tài)，屬于出讓工業(yè)用地，閑置時間長達15年以上。原計劃將其作為油庫項目的二期用地，但是因政府等因素導(dǎo)致該地被政府和當(dāng)?shù)卮迕裾加?，造成我司項目?guī)劃在不斷調(diào)整后仍無法順利實施。2015年當(dāng)?shù)卣岢鍪栈卦撏恋?，按照土地管理相關(guān)法律規(guī)定，該土地閑置超過兩年可采用無償方式收回。我司則以當(dāng)?shù)卣牟粩嗾{(diào)整規(guī)劃屬于不可抗力因素為理由，積極與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，說明該情況不符合無償收回的條件。而當(dāng)?shù)厥姓疄榱似渌ろ椖康穆涞亻_業(yè)，與我司多次協(xié)商，最后采用市場評估價收回方式收回土地，土地補償金約3000萬元。我司在據(jù)理力爭之下，維護了國有企業(yè)自身的合法權(quán)益，保護了國有資產(chǎn)的安全完整。
在該案例中，國有企業(yè)采用積極與政府協(xié)商有償收回的方式成功的對閑置土地進行了盤活，挽回了可能發(fā)生的巨額經(jīng)濟損失，對閑置土地進行了合理的盤活處置。
案例三：我司有一加油站土地位于邊境城市，這塊土地面積約有10畝，其土地性質(zhì)為出讓、商業(yè)用地。該土地是在2000年時從發(fā)房地產(chǎn)公司手中收購得來，最初將其計劃用于加油站的建設(shè)工作，但是因受到規(guī)劃調(diào)整的影響，導(dǎo)致這塊土地?zé)o法增補加油站規(guī)劃點，從而一直處于閑置狀態(tài)。而在2016年當(dāng)?shù)卣酝恋亻e置的理由要求將這塊土地回收。但在我司的積極協(xié)商下，于2018年同當(dāng)?shù)卣扇〉葍r置換的方式，置換到一塊位于高鐵站對面，可以建設(shè)加油站的土地，成功保護了我司的合法權(quán)益，挽回了巨大的經(jīng)濟損失。同時還有部分閑置土地采用的是公司出資建設(shè)加油站、合作開發(fā)等方式實現(xiàn)對其的盤活，有效防止了國有資產(chǎn)的流失，幫助國有企業(yè)創(chuàng)造了更大的經(jīng)濟效益。
在該案例中，采用的是等價置換的方式實現(xiàn)了對國有企業(yè)閑置余地的盤活，從而保證國有企業(yè)所擁有的土地資源沒有流程。同時所置換得到的可以建設(shè)加油站的土地，更是為企業(yè)后續(xù)的良好發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，在很大程度上提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益。
由此可見，在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中，應(yīng)靈活應(yīng)變，結(jié)合閑置土地的實際情況，對閑置土地的實際利用方式進行綜合性分析，并在全程管理的基礎(chǔ)上，選取最為合理的閑置土地盤活方式，進而保證國有企業(yè)的閑置土地能夠得到有效的利用，避免出現(xiàn)國有資產(chǎn)的損失情況。
4.2  國有企業(yè)閑置土地盤活中存在的主要問題
雖然在國有企業(yè)閑置土地盤活的過程中，可以采用的方式有很多，都能實現(xiàn)對閑置土地資源的成功盤活，避免巨大經(jīng)濟損失的出現(xiàn)，但是在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中仍存在部分問題，亟待解決。
4.2.1  臺賬管理工作有待加強
當(dāng)前國有企業(yè)所具有的閑置土地相關(guān)信息數(shù)據(jù)并未得到詳細的記錄。在城市中國有企業(yè)閑置土地的布局較為零散，再加上城市范圍的逐漸增大，一旦缺少有效的信息數(shù)據(jù)資料和完整的閑置土地臺賬，就會導(dǎo)致國有企業(yè)的閑置土地?zé)o法被順利的盤活利用。具體來講，現(xiàn)今在臺賬管理工作中，主要存在以下問題：數(shù)據(jù)臺賬管理制度健全性較差，過于隨意，無法將土地用途規(guī)劃的真正作用發(fā)揮出來。閑置土地的相關(guān)信息能夠隨意更改，對閑置土地的利用價值造成了極大的影響，增大了國有企業(yè)閑置土地的盤活成本，并且同樣影響了整塊土地的科學(xué)集約利用效率。
4.2.2  調(diào)控工作的力度有待提高
針對當(dāng)前國有企業(yè)閑置土地的盤活工作而言，主要采用的是年度盤活計劃的方式。該盤活方式雖然對國有企業(yè)的閑置土地資源進行了再利用，但是在實際的規(guī)劃中，缺乏長期的土地盤活計劃，且在調(diào)控協(xié)調(diào)性方面也存在一定的不足。這種單一的盤活方式不僅使土地利用的總體規(guī)劃受到極大閑置，并且對今后國有企業(yè)閑置土地的供應(yīng)開發(fā)也造成了極大的影響。雖然我國為了盡量提高國有企業(yè)閑置土地的利用率，減少國有資產(chǎn)的損失，已經(jīng)出臺了諸多相對嚴(yán)格的政策及規(guī)定，但是卻無法對國有企業(yè)閑置土地的再利用起到實際上的作用。此外，當(dāng)前國有企業(yè)閑置土地盤活的調(diào)控工作還面臨著國有資產(chǎn)合法及合理性的難題，在法律規(guī)制方面仍需進一步完善。因國有企業(yè)閑置土地自身的資產(chǎn)特殊性，再加上部分歷史因素，所以在盤活國有企業(yè)閑置土地的過程中，應(yīng)嚴(yán)肅對待、兼顧全局，確保閑置土地的利用工作靈活且高效。
4.2.3  閑置土地盤活過程中存在底數(shù)不清的情況
在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中，閑置土地資源底數(shù)不清的情況也是一個十分關(guān)鍵的問題。因受到歷史變革、管理體制、土地權(quán)屬、利益糾纏等多方面的影響。國有企業(yè)的閑置土地在盤活過程中極容易的出現(xiàn)底數(shù)不清的情況，從而導(dǎo)致無法對其進行有效的盤活，再加上對閑置土地的判斷缺乏統(tǒng)一的權(quán)威規(guī)范，盤活過程中各方的量化標(biāo)準(zhǔn)不同，造成這些閑置土地在盤活過程中時常出現(xiàn)牽一發(fā)動全身的問題。同時在閑置土地的盤活過程中，因不同的利益主體會出于對自身利益關(guān)系的考慮，虛報閑置土地的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，從而大大增大了國有企業(yè)閑置土地盤活的難度。同時因部分閑置土地盤活項目政策的落地缺乏有效的指標(biāo)控制，導(dǎo)致部分國有企業(yè)的閑置土地在盤活過程普遍存在統(tǒng)計難、認(rèn)定難的問題。
4.3  國有企業(yè)閑置土地盤活的有效對策
4.3.1  保證閑置土地始終處于受管制的狀態(tài)
在對國有企業(yè)閑置土地進行盤活操作的過程中，首先要摸清閑置土地的實際情況，對國有企業(yè)閑置土地的數(shù)量、分布、成因進行詳細的了解，并給予調(diào)查結(jié)果對閑置土地清冊進行制作。同時，還應(yīng)將土地建設(shè)項目作為閑置土地盤活的載體，從而為國有企業(yè)的閑置土地創(chuàng)造更多的再利用機會。此外，應(yīng)定期對閑置土地盤活過程中未竣工的建設(shè)項目進行整理，并在第一時間內(nèi)對新增的閑置土地進行記錄，將其納入相應(yīng)的管理范圍內(nèi)，確保國有企業(yè)的閑置土地始終處于受管制的狀態(tài)，避免出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)不清晰的問題。
4.3.2  更改閑置土地的利用方式，推行凈地出讓
想要對國有企業(yè)的閑置土地進行有效的利用，則應(yīng)對原有的土地利用方式進行更改，強化基礎(chǔ)建設(shè)，根據(jù)閑置土地的實際情況，對其利用方式進行確定。并且在閑置土地成功收回之后應(yīng)推行“凈地”出讓的方式，利用出讓完成后繳納全部開發(fā)成本等方式對實力較差的國有企業(yè)進行限制。同時對已經(jīng)獲取土地使用權(quán)的國有企業(yè)進行約束，避免國有企業(yè)出現(xiàn)延遲開發(fā)的情況。此外，在凈地出讓的過程中當(dāng)?shù)卣€應(yīng)盡量避免動遷的情況出現(xiàn)，以降低閑置土地的開發(fā)風(fēng)險。
4.3.3  以閑置土地對外投資或合作開發(fā)
對外投資或合作開發(fā)的盤活方法適用于國有企業(yè)擁有的住宅或辦公用途的閑置土地盤活。一般情況下，國有企業(yè)可以重點考慮合作開發(fā)的方式。由一方出資，而另一方出地的形式。其中以土地出資的一方并不參加閑置土地盤活過程中的日常經(jīng)營、決策、管理等工作。其僅是以土地出資為限度，在土地盤活過程中并不承擔(dān)任何的責(zé)任。而土地盤活所產(chǎn)生的利潤，則根據(jù)雙方預(yù)先約定好的方式進行相應(yīng)的分配。在這種合作開發(fā)閑置土地的盤活方式中，對合作雙方的義務(wù)進行了清晰的明確，較比而言，盤活風(fēng)險較小，盤活效果較為顯著。
4.3.4  加強閑置土地盤活的考核監(jiān)管力度
在國有企業(yè)盤活閑置土地的過程中，不僅要嚴(yán)格遵循國家的相關(guān)法律政策，還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，采取最為合理的方法對其進行解決。具體來講，在盤活國有企業(yè)閑置土地的過程中，應(yīng)對節(jié)約集約用地的考核進行強化，科學(xué)合理的制定出詳細的考核對策和指標(biāo)，并從盤活項目的投資力度、建設(shè)周期、規(guī)模等多個方面進行綜合考慮，以實現(xiàn)對國有企業(yè)閑置土地盤活過程中管理工作的強化，盡可能提高閑置土地盤活的使用率。其次要加強閑置土地供應(yīng)后的監(jiān)管力度，督促相關(guān)用地單位嚴(yán)格依照項目合同和劃撥決定書對項目建設(shè)的實際情況進行檢驗，保證在最大限度上提高閑置土地節(jié)約集約用地水平。
4.3.5  制定更為合理的優(yōu)惠政策
針對國有企業(yè)的閑置土地盤活來講，如果國有企業(yè)的閑置土地資源在盤活過程中出現(xiàn)處置不當(dāng)?shù)那闆r，會對國有企業(yè)自身的經(jīng)濟效益造成嚴(yán)重的影響。在這種情況下，想要實現(xiàn)國有企業(yè)閑置土地的有效盤活，就必須從政策方面上給與激勵。因此，可以在國有企業(yè)閑置土地盤活的過程中，制定出更為合理的優(yōu)惠政策，積極鼓勵國有企業(yè)從內(nèi)部進行挖掘，并鼓勵企業(yè)在盤活閑置土地時利用聯(lián)營、合資合作經(jīng)營的方式對閑置的土地資源進行科學(xué)的處置，從而在確保國有資產(chǎn)不出現(xiàn)流失的情況下，盡可能提高閑置土地資源的利用率，從而保證國有企業(yè)的經(jīng)濟效益。
5  結(jié)語
綜上所述，盤活閑置土地資源不僅是提升土地資源利用效率的有效途徑之一，還是避免國有資產(chǎn)不流失的一項重要舉措。本文首先對國有企業(yè)閑置土地的涵義進行概述，并對造成國有企業(yè)土地資源閑置的原因進行了詳細的分析，論述了閑置土地所帶來負面影響。并從國家大型石油化工公司的角度，提出一系列針對性的閑置土地盤活對策。希望通過本文的研究能夠?qū)衅髽I(yè)更好的處置現(xiàn)存的閑置土地資源，在避免國有資產(chǎn)流失的同時，提高國有企業(yè)閑置土地的利用效率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，從而為國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的提升起到積極的促進作用。

來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://xwlcp.cn/w/kj/21223.html