區(qū)域教育均衡發(fā)展的實(shí)踐模式、路徑與政策理路-教育論文

將推進(jìn)教育公平提升為教育的基本政策，將“區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展”作為未來十年的戰(zhàn)略性任務(wù)。區(qū)域教育均衡可以從教育和非教育兩個(gè)層面進(jìn)行歸因。從非教育層面看，我國教育失衡是社會(huì)二元結(jié)構(gòu)下的必然產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和階層差異等在教育上的反映，是長期“城市中心”、“精英主義”及“效率優(yōu)先”等制度話語的外顯;從教育層面看，是由于教育政策及制度安排的衍生物，尤其像“重點(diǎn)?！闭?、“地方負(fù)責(zé)、分級管理”政策和“教育督導(dǎo)與學(xué)業(yè)水平評價(jià)城鄉(xiāng)雙重標(biāo)準(zhǔn)”質(zhì)量政策所形成的代價(jià)。
新政策舉惜一般是在矯正失誤或者過時(shí)政策過程中形成的。1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中，其中關(guān)于倡導(dǎo)城市教師赴農(nóng)村任教的政策，拉開了推進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展的帷幕，因應(yīng)了“城市反哺農(nóng)村”的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出的城鄉(xiāng)教師“對口支援”的交流方式，試圖在師資配置層面率先破除教育不均衡發(fā)展的弊端。2003年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，則全方位地啟動(dòng)了教育均衡發(fā)展的工《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，則將“推進(jìn)農(nóng)村教育改革與發(fā)展”列為第一大戰(zhàn)略重點(diǎn)。2005年的《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，首次在官方文件名中出現(xiàn)了“均衡發(fā)展”的語匯，從師資、信息化、設(shè)備、待遇、編制、職稱等多項(xiàng)政策向農(nóng)村和薄弱學(xué)校傾斜。隨后《義務(wù)教育法(修訂〉》的頒布，使我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入了依法操作階段。新近頒布的《綱要》，則給定了教育均衡發(fā)展政策實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表和總體步驟。
一、區(qū)域教育均衡發(fā)展的實(shí)踐模式
在區(qū)域教育均衡發(fā)展問題上，尚沒有可資參照的成功先例，這項(xiàng)改革是中國特色教育制度的又一實(shí)踐訴求。改革從2002年前后啟動(dòng)至今，各地在探索這項(xiàng)事關(guān)教育權(quán)利公平的嶄新課題時(shí)，充分體現(xiàn)了自身的實(shí)踐智慧，形成了諸多既有同構(gòu)性又有差異性的實(shí)踐模式。
從行政區(qū)劃角度看，當(dāng)下的實(shí)踐模式大體有七種：淞滬模式、北京模式、沈陽模式、銅陵模式、湖北模式、浙江模式、山東模式。每種模式相互融合，并整合了諸多要素。總體上講，各模式均處于探索初期，屬于資源投入階段，還沒有形成自主造血功能。
區(qū)域教育均衡發(fā)展的實(shí)踐模式、路徑與政策理路
這七種模式中，較早啟動(dòng)的是淞滬模式。20世紀(jì)90年代初期，上海就以建平中學(xué)為個(gè)案，持續(xù)性地以“集團(tuán)化辦學(xué)”方式來整合教育資源，提升薄弱學(xué)校的效能。經(jīng)過多年努力，建平集團(tuán)已經(jīng)成長為跨國發(fā)展的巨型教育集團(tuán)，并被視為集團(tuán)化辦學(xué)的開創(chuàng)者。集團(tuán)化辦學(xué)目前已經(jīng)成為各地推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)高中優(yōu)質(zhì)資源輻射的一種重要手段。集團(tuán)化辦學(xué)的基本政策假設(shè)就是以強(qiáng)帶弱，以大帶小，實(shí)現(xiàn)資源共享。但在具體實(shí)踐中，集團(tuán)化形式并不完全相同。以“建平教育集團(tuán)”為例，就運(yùn)用了“兼并、創(chuàng)設(shè)、聯(lián)盟”三種集團(tuán)化戰(zhàn)略手段。其中“兼并”主要是借助學(xué)校區(qū)域布局調(diào)整和薄弱學(xué)校改造的機(jī)會(huì)，以過去重點(diǎn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)?；蚴痉秾W(xué)校為龍頭，兼并原有小規(guī)模或者辦學(xué)業(yè)績不佳的學(xué)校，如建平中學(xué)分別于1994年和2000年兼并了梅園中學(xué)和花木中學(xué);“創(chuàng)設(shè)”主要是以集團(tuán)名義新建學(xué)校，這種新建學(xué)校多具有民辦性質(zhì)，往往是以集團(tuán)品牌形成教育的聚集力，滿足部分家長擇校的需求，同時(shí)還會(huì)新建虛擬的網(wǎng)校，發(fā)揚(yáng)學(xué)校辦學(xué)的虛擬資源;“聯(lián)盟”主要是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，強(qiáng)勢學(xué)校之間或者與上位學(xué)校共同聯(lián)合，形成跨層次，跨區(qū)域的學(xué)校聯(lián)合體，如建平中學(xué)與美國費(fèi)城中央聯(lián)合中學(xué)攜手辦學(xué)，就都是聯(lián)盟的體現(xiàn)。
在區(qū)域教育均衡發(fā)展中，兼并重組方式的運(yùn)用最為普遍。淞滬模式在“校長職級"、“走校制"、“對口簽約”、“教師轉(zhuǎn)會(huì)"、“專家實(shí)驗(yàn)”等方面的試驗(yàn)也形成了具有長三角特色的區(qū)域教育均衡發(fā)展模式。其中的“校長職級制”是對現(xiàn)有教育人事制度的改革，是教育去行政化在中小學(xué)的體現(xiàn)，是校長專業(yè)化的重要策略，這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)在1999年的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中得到認(rèn)可；而“走校制、教師轉(zhuǎn)會(huì)、對口簽約”主要是在教師人力資源方面實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，促進(jìn)校際間師資資源共享，避免農(nóng)村教師流失和城鄉(xiāng)教師互換的代價(jià)；從教育實(shí)驗(yàn)的角度看，以葉瀾教授為主體的專家實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)在國內(nèi)的影響力是最為顯性的，其對后來實(shí)現(xiàn)專家進(jìn)校園，專家進(jìn)課堂，專家與教師平等合作起到了示范作用?？偠灾?，淞滬模式的特點(diǎn)在于其具有很強(qiáng)的民間自發(fā)性，草根情結(jié)較為濃厚，與北京模式具有較為顯著的區(qū)別。
北京模式最為典型的當(dāng)屬北京2006年開始的
對32所薄弱初中的改造工程。這項(xiàng)工程是由北京師大和首都師大教授、博士組成的專家團(tuán)隊(duì)深入學(xué)?，F(xiàn)場，并在政府的全額投入下，遵循國際上通行的學(xué)校改進(jìn)的五條途徑〔建立學(xué)校愿景、培養(yǎng)有效領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)教師專業(yè)成長、加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)外信息互動(dòng)和提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績〉，改變首都教育發(fā)展中的“豆腐腰”現(xiàn)象。北京模式的特點(diǎn)在于政府主導(dǎo)性強(qiáng)，注重義務(wù)教育均衡發(fā)展的規(guī)劃。從“十一五”規(guī)劃實(shí)施起，北京就非常注重教育發(fā)展的規(guī)劃。朝陽、宣武等地區(qū)都斥巨資制訂本區(qū)域的教育發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用建設(shè)指標(biāo)體系的方法來強(qiáng)化薄弱學(xué)校的改進(jìn)，加強(qiáng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的前瞻性、學(xué)理性和政策的傾斜性。北京教育行政部門還利用舉辦奧運(yùn)會(huì)的機(jī)會(huì)，加速了城鄉(xiāng)教育一體化和首都教育現(xiàn)代化的步驟，強(qiáng)化了對四環(huán)以外的區(qū)縣教育的政策傾斜。這種傾斜主要集中在資金、設(shè)備和校舍改造等硬件方面，在教師流動(dòng)方面，東城區(qū)的區(qū)域內(nèi)流動(dòng)制度起步較早，使優(yōu)質(zhì)校教師穩(wěn)步向一般校和薄弱校流動(dòng)。
沈陽模式和銅陵模式是媒體聚焦最多、爭議也最大的兩種模式。這兩種模式都觸及了義務(wù)教育均衡發(fā)展的難點(diǎn)一教師資源配置和學(xué)生生源合理分配上。的確，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，不僅要縮小各校在辦學(xué)條件方面的差距，更要縮小各校在師資水平方面的差距。沈陽嘗試的“教師流動(dòng)”使教師由“學(xué)校人”轉(zhuǎn)化為“系統(tǒng)人”，其力度之大在國內(nèi)是少有的，這種“人走關(guān)系動(dòng)”的制度創(chuàng)新，打破了教師“從一而終”的職業(yè)生涯模式，使教師真正成為一個(gè)社會(huì)化的具有獨(dú)立性的職業(yè)，有助于校際文化的交流和教育理念、方法的創(chuàng)新。目前此種模式在江蘇省已得到立法部門一江蘇省人大的關(guān)注，江蘇欲通過立法推進(jìn)教師流動(dòng)，促進(jìn)教師輪崗制的實(shí)現(xiàn)。但對此的批評之聲也是不絕于耳的，其中以精英階層的反抗和學(xué)者的批評最為激烈，精英階層的批判原因出于自身利益受損，而學(xué)者的批評主要集中在“缺乏法律依據(jù)”、“盲目抄襲日韓”等方面。同時(shí)，沈陽模式中的“大學(xué)區(qū)”體制及對“民辦公助”辦學(xué)體制的取消后來也深刻地影響著其他省市的教改實(shí)驗(yàn)。安徽銅陵作為“沒有擇校城市”的代表，其做法充分體現(xiàn)了義務(wù)教育“以縣為主”的導(dǎo)向，其“名師遷移”（在遠(yuǎn)近郊區(qū)間進(jìn)行教師雙向流動(dòng)，優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師必須均分到各薄弱學(xué)校中）、“生源指標(biāo)到?！睂⒅攸c(diǎn)高中招生計(jì)區(qū)域教育均衡發(fā)展的實(shí)踐模式、路徑與政策理路。
劃按比例直接分配給轄區(qū)初中，以遏制愈演愈烈的擇校之風(fēng))等舉惜具有鮮明的公平價(jià)值取向。同時(shí)，安徽合肥率先推行“家長隨機(jī)抽選校長和教師”的做法也是極具膽識的嘗試。上述兩種模式的共性就是將資源平均化，消除原有教育格局中的位差，形成義務(wù)教育發(fā)展的統(tǒng)一平臺。
湖北模式特別注重政府對教育服務(wù)的購買，其先期嘗試的“政府對教師采購制度”后來演化為“資教生”制度，①①對緩解“老少邊窮”地區(qū)師資短缺、改進(jìn)教師和志愿者支教效果不佳的局面可以起到很好的作用。湖北的“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”可以說是典型的政策創(chuàng)新，其中的激勵(lì)機(jī)制、選拔機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、后續(xù)跟蹤等做法是極具實(shí)踐智慧的操作惜施。
浙江模式是利用省域內(nèi)城鄉(xiāng)差異小、民間資本雄厚、政府財(cái)政較強(qiáng)的優(yōu)勢，治理城市化水平不高、學(xué)校點(diǎn)多規(guī)模小、民間熱官方冷等問題，實(shí)行了“集團(tuán)化辦學(xué)”、“一校兩區(qū)以浙江衢州為代表，就是由城區(qū)名校來托管鄉(xiāng)村學(xué)校^、“中心校戰(zhàn)略以浙江臺州為代表，主要是一個(gè)法人學(xué)校兼管幾個(gè)農(nóng)村或者薄弱學(xué)校校區(qū)，形成統(tǒng)一教育管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度、統(tǒng)一教師培養(yǎng)、統(tǒng)一福利待遇、統(tǒng)一工作考核的“五統(tǒng)一”)等體制舉惜。其中“農(nóng)村教師津貼工程”可以說是國內(nèi)力度最大的，而其卓有成效的農(nóng)村骨干教師“領(lǐng)雁工程”也嘗試從根本上解決農(nóng)村教育發(fā)展的瓶頸此外，浙江海寧率先實(shí)施的縣域內(nèi)“零擇?！倍沤^了生源大戰(zhàn)中的“教育腐敗”，無論對教育行政領(lǐng)導(dǎo)，還是對學(xué)校校長來說都是一種精神上的“解脫”浙江長興的教育券政策，則成為研究公共選擇理論和公共教育財(cái)政政策的典型案例。
山東模式主要以壽光的教育信息資源共建共享促進(jìn)均衡發(fā)展、杜郎口自主學(xué)習(xí)、濰坊的城鄉(xiāng)一體化和煙臺的“大學(xué)區(qū)制”為表征。其中壽光的教育信息資源共享促進(jìn)均衡發(fā)展是在遠(yuǎn)距離繼續(xù)教育的基礎(chǔ)上，打破“校校建庫”的技術(shù)壁壘，集約資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間教育信息，特別是各校之間的信息的共建共享，率先在信息化層面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、校際一體；杜郎口自主學(xué)習(xí)講的是杜郎口中學(xué)從一所農(nóng)村薄弱初中，依靠“預(yù)習(xí)交流、分組合作、展示提升”的“三三六”自主學(xué)習(xí)模式，成功轉(zhuǎn)型為一所示范性的優(yōu)質(zhì)初中，其諸多具有校本實(shí)踐的做法不但成為農(nóng)
村學(xué)校改進(jìn)的樣板，也成為城市薄弱學(xué)校自我改造的標(biāo)尺；濰坊的“城鄉(xiāng)一體化”和煙臺“大學(xué)區(qū)制”目前已經(jīng)在許多地方展開，其著力點(diǎn)在于通過城鄉(xiāng)共建、區(qū)域重組，實(shí)行城鄉(xiāng)之間和學(xué)區(qū)內(nèi)外的資源共享、機(jī)會(huì)均等的一體化策略，實(shí)現(xiàn)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2008年以來，國內(nèi)大部分地區(qū)各自出臺了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策，這些政策舉惜或多或少地帶有上述模式中的要素特征。這些政策選擇背后的基本理念可以概括為“政府主導(dǎo)、集約優(yōu)化、弱勢補(bǔ)償、利益共享”十六個(gè)字。
二、區(qū)域教育均衡發(fā)展的實(shí)踐路徑
有學(xué)者通過歸納，認(rèn)為區(qū)域內(nèi)教育均衡發(fā)展的機(jī)制選擇大體有“經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制"、“資源共享機(jī)制”、“師資交流機(jī)制”、“生源調(diào)配機(jī)制”、“扶貧濟(jì)弱機(jī)制”和“監(jiān)督評估機(jī)制”等六種，^這些機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中會(huì)形成不同的實(shí)踐路徑。大體包括:常規(guī)路徑、自上而下的行政驅(qū)動(dòng)路徑、自外而內(nèi)的專家驅(qū)動(dòng)路徑、自內(nèi)而外的主體路徑和自下而上的民間利益驅(qū)動(dòng)路徑。
首先看常規(guī)路徑。常規(guī)路徑主要是通過財(cái)力、物力和人力三種資源的傾斜性政策而體現(xiàn)出來的。財(cái)力的傾斜主要在三個(gè)層面完成，一是中西部通過中央財(cái)政專項(xiàng)資金和跨省區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；二是通過省域內(nèi)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；三是通過縣域?qū)用鎸r(nóng)村教育和薄弱學(xué)校的經(jīng)費(fèi)傾斜。物力傾斜主要體現(xiàn)在對農(nóng)村及薄弱學(xué)校校舍及辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)層面;人力傾斜主要體現(xiàn)在國家、省、市、縣四級政府在教師培養(yǎng)、交流、輪崗等方面的鼓勵(lì)性惜施，包括“服務(wù)西部志愿者計(jì)劃”這樣的跨省區(qū)人才支援和“農(nóng)村教育碩士培養(yǎng)計(jì)劃”(碩師工程)，國家級的中小學(xué)教師培訓(xùn)計(jì)劃等，還有縣域內(nèi)的教師支教，送教下鄉(xiāng)等活動(dòng)及對農(nóng)村教師的專項(xiàng)培訓(xùn)。這些政策舉惜目前在多數(shù)省份都能夠做到，并且基本成為推進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展的常態(tài)工作。
其次是自上而下的行政驅(qū)動(dòng)路徑。在推進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展這樣的公平課題面前，政府的責(zé)任在任何一個(gè)模式中都是必不可少的，從價(jià)值偏好角度看，事關(guān)“公平”的命題，單靠市場配置和公民社會(huì)力量有可能完成不好，甚至不可能完成。綜觀各地的實(shí)踐操作，有的地方行政驅(qū)動(dòng)的痕跡較為明顯。比如，同樣是師資均衡配置為例，沈陽、銅陵和山西晉中就區(qū)域教育均衡發(fā)展的實(shí)踐模式、路徑與政策理路
特別強(qiáng)調(diào)行政調(diào)配，而長三角等地相對而言就傾向于彈性流動(dòng)，比如走教制、轉(zhuǎn)會(huì)制。同樣，在西部十二省，特別是西藏、新疆、青海等地區(qū)，由于自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的原因，其行政的主動(dòng)性相對于東、中部地區(qū)而言就有些偏弱，甚至個(gè)別縣市在區(qū)域內(nèi)教育均衡發(fā)展方面存在著明顯的行政不作為現(xiàn)象。
第三是自外而內(nèi)的專家驅(qū)動(dòng)路徑。這源于近十年教育研究草根情結(jié)的萌發(fā)和問題意識的積累，諸多教育學(xué)家開始走向?qū)嵺`，由過去的校內(nèi)實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)向了區(qū)域教育實(shí)踐，由過去的遙控式指揮變成了專家與教師合作式的現(xiàn)場指導(dǎo)。比如葉瀾教授的“新基礎(chǔ)教育探索性實(shí)驗(yàn)”、裴娣娜教授的“現(xiàn)代學(xué)校制度探索性實(shí)驗(yàn)”、高洪源教授的“北京32所薄弱初中改造工程”，很多教育專家也紛紛到中小學(xué)任兼職或?qū)Ｂ毜男ｉL，越來越多的基層的教育學(xué)者，也深入到中小學(xué)做現(xiàn)場研究，推進(jìn)學(xué)校效能的提升及學(xué)?？冃У母倪M(jìn)，這些都表明我國的學(xué)校改進(jìn)運(yùn)動(dòng)正在醞釀。
第四是自內(nèi)而外的主體路徑。主體意識的萌發(fā)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育均衡發(fā)展的真正動(dòng)力所在，這種主體性源于三個(gè)層面。一是省區(qū)主動(dòng)聯(lián)姻中央，以合作的方式共同對本地區(qū)教育進(jìn)行改造，比如重慶與教育部共建城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，教育部、四川省政府與成都市政府共同簽署了共建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)等;二是學(xué)校之間相互聯(lián)姻，形成發(fā)展的共同體。這方面在南方很多省區(qū)都很有特色，比如浙江模式中的集團(tuán)化辦學(xué)、一校兩區(qū)，廣東省的“千校扶千?！?、廣西的“縣對縣”等等;三是很多農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校自主進(jìn)行改造，形成基于學(xué)校自身特色的發(fā)展愿景，比如南京行知小學(xué)的實(shí)踐基地模式、浙江蒼南的科研興教模式、山西前元莊實(shí)驗(yàn)學(xué)校農(nóng)教結(jié)合模式等。
最后是自下而上的民間利益驅(qū)動(dòng)路徑。這就是利用市場和公民社會(huì)的力量，通過經(jīng)濟(jì)杠桿和民間志愿者來調(diào)節(jié)現(xiàn)有的非均衡現(xiàn)象，比如大學(xué)生志愿者活動(dòng)、教師流動(dòng)中的“轉(zhuǎn)會(huì)制"、農(nóng)村教師的特殊津貼，再比如福特基金會(huì)等資助的“西部教育發(fā)展項(xiàng)目”、聯(lián)合國兒基會(huì)資助的“云南教改項(xiàng)目”等舉惜，都在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)間的區(qū)位差異。
上述五種路徑各有利弊。如實(shí)行自上而下的行政路徑，會(huì)有政府大包大攬，越權(quán)行政等批評；如實(shí)行自外而內(nèi)的專家驅(qū)動(dòng)路徑，又會(huì)背上理想主義及本本主義的指責(zé);若推行市場路徑，那么類似“教育券”的爭鳴就不會(huì)停止，此路徑又會(huì)被簡單化為“教育產(chǎn)業(yè)化”，等等。但民眾對公平高質(zhì)教育的需求卻是與日倶增，作為社會(huì)公平基礎(chǔ)的教育公平，必須有勇氣，有智慧和有能力去嘗試，如果還在“做與不做”間猶豫不決的話，那只能再次使這項(xiàng)民生工程成為“爛尾項(xiàng)目”，最終哈皮損壞社會(huì)的公平與正義。