地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束、財(cái)政科技支出與城市創(chuàng)新

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。城市是創(chuàng)新活動(dòng)的空間載體，城市創(chuàng)新體系是國(guó)家創(chuàng)新體系的重要組成部分，因此提升城市創(chuàng)新能力有助于增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新實(shí)力。作為城市創(chuàng)新體系的重要建設(shè)主體，地方政府是引導(dǎo)和支持創(chuàng)新活動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)。在中國(guó)式分權(quán)下，地方政府擁有充分的財(cái)政支出自主權(quán)，因此財(cái)政科技支出是地方政府參與城市創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的基本手段，能夠直接提升全社會(huì)創(chuàng)新投入水平[1]。事實(shí)上，隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，政府官員的考核內(nèi)容也發(fā)生明顯變化，GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度指標(biāo)逐漸淡化，取而代之的是科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)[2-3]。因此，各地區(qū)政府也從圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)向圍繞財(cái)政科技支出的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)。為向外傳遞正向的能力信號(hào)和積極的行為舉動(dòng)，各地區(qū)設(shè)立了不同的科技創(chuàng)新目標(biāo)[4]。

鑒于此，本文將實(shí)證考察地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響及作用機(jī)制，其可能存在的邊際貢獻(xiàn)是：第一，在研究視角方面，通過(guò)手工整理2013-2019年各省市政府工作報(bào)告中關(guān)于地方科技創(chuàng)新目標(biāo)的表述，確定地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束變量，并結(jié)合城市面板數(shù)據(jù)和城市創(chuàng)新指數(shù)數(shù)據(jù)，考察地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響，從而補(bǔ)充和拓展既有研究；第二，在研究?jī)?nèi)容方面，以財(cái)政科技支出作為地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響路徑，驗(yàn)證地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響機(jī)制，進(jìn)一步深化研究主題。

1 文獻(xiàn)評(píng)述與理論假設(shè)

1.1 文獻(xiàn)評(píng)述

圍繞城市創(chuàng)新，既有研究主要從以下方面展開(kāi)討論：一是考察創(chuàng)新政策對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響，并肯定創(chuàng)新政策對(duì)提升城市創(chuàng)新水平的積極作用。如設(shè)立國(guó)家創(chuàng)新型城市的試點(diǎn)政策對(duì)城市創(chuàng)新水平存在激勵(lì)效應(yīng)[5-7]，此外，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)示范城市建設(shè)、智慧城市建設(shè)、國(guó)家高新區(qū)建設(shè)等創(chuàng)新政策也與城市創(chuàng)新力存在正向關(guān)聯(lián)[8-12]。二是考察創(chuàng)新投入要素對(duì)城市創(chuàng)新的影響，主要從土地資源、人力資本等方面展開(kāi)研究。一方面，土地要素錯(cuò)配不利于城市創(chuàng)新水平提升，如大規(guī)模出讓工業(yè)用地的資源配置方式對(duì)城市創(chuàng)新水平的綜合影響是不利的[13]。另一方面，高鐵建設(shè)有助于人力資本要素流動(dòng)，在發(fā)達(dá)城市形成人才聚集效應(yīng)，影響區(qū)域創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，促進(jìn)發(fā)達(dá)城市創(chuàng)新水平提升[14-15]。從某種角度而言，外來(lái)人力資本是城市保持創(chuàng)新活力與競(jìng)爭(zhēng)力的源泉[16]。三是考察中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度與城市創(chuàng)新的關(guān)系，但存在“如愿以償”和“事與愿違”兩種對(duì)立觀點(diǎn)。即一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)賦予地方財(cái)政支出自主權(quán)，能夠通過(guò)提升財(cái)政科技支出比重實(shí)現(xiàn)城市創(chuàng)新水平提升[17]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)促發(fā)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”和“為引資而競(jìng)爭(zhēng)”，這會(huì)抑制地方政府創(chuàng)新偏好，阻礙城市創(chuàng)新水平提升[18-20]。

不難看出，既有文獻(xiàn)多集中于探討創(chuàng)新政策、創(chuàng)新要素和財(cái)政分權(quán)制度與城市創(chuàng)新的關(guān)系，鮮有研究將城市創(chuàng)新與政府行為結(jié)合起來(lái)，缺乏從地方政府目標(biāo)約束視角分析政府行為對(duì)城市創(chuàng)新影響的研究。由于地方目標(biāo)責(zé)任考核制是我國(guó)政府管理體制的核心組成部分，地方政府每年設(shè)定的目標(biāo)具有較強(qiáng)指導(dǎo)性和約束力，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[21]。因此，分析地方政府如何設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)，以及科技創(chuàng)新目標(biāo)如何影響政府行為，進(jìn)而影響城市創(chuàng)新水平具有重要理論意義和實(shí)踐意義。

1.2 研究假設(shè)

在中國(guó)式分權(quán)和“晉升錦標(biāo)賽”體制下，各地區(qū)傾向于設(shè)定更高的發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)發(fā)揮財(cái)政支出自主權(quán)，將大量財(cái)政資源投向生產(chǎn)性活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和政治晉升[22-23]。中央對(duì)地方具有垂直管理特征，并制定了一套自上而下的目標(biāo)激勵(lì)體系[24-25]。早期研究聚焦于“GDP”晉升錦標(biāo)賽，研究結(jié)果顯示，地方官員晉升概率隨著轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效提升而增大[26]。但是，當(dāng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略后，中組部于2013年發(fā)布的地方官員政績(jī)考核制度不再將GDP作為主要指標(biāo)，而是突出科技創(chuàng)新的重要性，使得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出“R&D崇拜”和“創(chuàng)新崇拜”現(xiàn)象[27-28]。由此可見(jiàn)，科技創(chuàng)新成為地方政府的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)尺 [3]。

隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，各級(jí)政府的工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新，大量政府文件中也開(kāi)始出現(xiàn)“科技創(chuàng)新”等詞匯及相關(guān)短語(yǔ)。作為重要的政府文件，政府工作報(bào)告通常闡述當(dāng)年主要工作和目標(biāo)，能夠反映當(dāng)年政府工作重點(diǎn)[29]。鑒于此，本文通過(guò)查閱歷年地方政府工作報(bào)告，以確定地方政府設(shè)定了哪些科技創(chuàng)新目標(biāo)。為了更清楚地解釋地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響，本文以“晉升錦標(biāo)賽”和壓力型體制為制度背景，從兩個(gè)方面分析地方政府設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)的內(nèi)在邏輯，以及地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的作用機(jī)理(見(jiàn)圖1)。

圖1 地方科技創(chuàng)新目標(biāo)影響城市創(chuàng)新的機(jī)理分析
Fig.1 Mechanism analysis of the impact of local scientific and technological innovation objectives on urban innovation

一方面，當(dāng)科技創(chuàng)新作為指標(biāo)納入地方官員政績(jī)考核體系后，地方政府具有設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)的自我施壓特征，這是因?yàn)椤盀閯?chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”能夠幫助地方官員實(shí)現(xiàn)政治晉升[30]。在我國(guó)，地方官員擁有充分的自由裁量權(quán)。原因在于，改革開(kāi)放后中央政府將大部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放到地方，使地方政府擁有一定經(jīng)濟(jì)自主決策權(quán)。同時(shí)，財(cái)政分權(quán)體制改革也賦予地方財(cái)政支出自主權(quán)，使得地方政府有權(quán)自行調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[31-32]。此外，長(zhǎng)期實(shí)行的屬地分級(jí)管理模式也給予地方政府充分的行政權(quán)力，相比之下，地方政府受到的外部監(jiān)督和制約則非常有限[22]。在此情形下，地方政府可以根據(jù)所屬轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息化水平、金融發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，按照上級(jí)政府提出的科技創(chuàng)新目標(biāo)要求，自主設(shè)定符合自身?xiàng)l件的科技創(chuàng)新目標(biāo)，通過(guò)調(diào)動(dòng)財(cái)政資源、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，并進(jìn)一步提升城市創(chuàng)新水平和獲取政治晉升。

另一方面，由于我國(guó)的行政層級(jí)具有垂直管理特征，下級(jí)政府設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)的動(dòng)力主要來(lái)源于上級(jí)政府壓力。具體而言，在我國(guó)壓力型體制下，上級(jí)政府將科技創(chuàng)新任務(wù)和目標(biāo)層層分解，派遣給下級(jí)政府，責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲[33]。中央政府作為國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的制定者，將科技創(chuàng)新目標(biāo)分配給省級(jí)政府和市級(jí)政府，最終由市級(jí)政府執(zhí)行。在此過(guò)程中，下級(jí)政府向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，上級(jí)政府保有對(duì)下級(jí)政府問(wèn)責(zé)的權(quán)利[34]。在合理的壓力區(qū)間內(nèi)，下級(jí)政府可以將壓力轉(zhuǎn)換為動(dòng)力，較好地完成上級(jí)政府派發(fā)的任務(wù)。但是，當(dāng)下級(jí)政府面臨的科技創(chuàng)新壓力超過(guò)一定限度時(shí)，壓力型體制將出現(xiàn)異化，導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象[35]。地方政府為實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新目標(biāo)可能會(huì)弄虛作假，產(chǎn)生適得其反的效果。另一方面，如果上級(jí)政府設(shè)定的科技創(chuàng)新目標(biāo)過(guò)低，下級(jí)政府可能會(huì)降低努力程度，甚至替代或拋棄，使目標(biāo)偏離預(yù)期方向[35-36]。

因此，地方政府在設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)時(shí)會(huì)受到內(nèi)部約束和外部約束的雙重限制。其中，內(nèi)部約束激勵(lì)地方官員合理設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)，但外部約束可能導(dǎo)致其設(shè)定的科技創(chuàng)新目標(biāo)“事與愿違”，使得科技創(chuàng)新目標(biāo)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響難以確定。基于以上分析，本文提出如下研究假設(shè)：

H1a：地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升；

H1b：地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束抑制城市創(chuàng)新水平提升。

就地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響機(jī)理而言，本文認(rèn)為，科技創(chuàng)新目標(biāo)通過(guò)影響地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)而影響城市創(chuàng)新水平。這是因?yàn)?，中?guó)式財(cái)政分權(quán)制度賦予地方政府財(cái)政支出自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)自身偏好配置財(cái)政資源，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)[31-32]。因此，當(dāng)科技創(chuàng)新成為當(dāng)年的發(fā)展目標(biāo)后，地方政府為了實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新目標(biāo)，必然會(huì)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大科技創(chuàng)新支出。鑒于此，地方政府可能更傾向?qū)⒇?cái)政資金用于研發(fā)活動(dòng)，在減少生產(chǎn)性支出的同時(shí)提升財(cái)政科技支出比例。一方面，地方政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)從事創(chuàng)新活動(dòng)，在促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力提升的同時(shí)提高城市創(chuàng)新水平；另一方面，地方政府的科技創(chuàng)新支出還可能流向高校和科研機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)他們進(jìn)行基礎(chǔ)研究，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合?；谝陨戏治?，本文提出如下研究假設(shè)：

H2：地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束通過(guò)影響財(cái)政科技支出水平，進(jìn)而影響城市創(chuàng)新水平。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 變量定義

(1)被解釋變量：城市創(chuàng)新水平(inv)。既有研究主要以城市專利數(shù)量衡量城市創(chuàng)新水平，但專利數(shù)量無(wú)法反映真實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不同行業(yè)的專利數(shù)據(jù)也不具有可比性[14]。此外，有研究以《中國(guó)城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中公布的城市創(chuàng)新指數(shù)測(cè)度城市創(chuàng)新水平，該指數(shù)綜合度量了城市創(chuàng)新產(chǎn)出狀況，但其考察區(qū)間為2001-2016年，不涉及2017年及以后數(shù)據(jù)，無(wú)法滿足本文研究需要[14]。鑒于此，借鑒毛文峰和陸軍[13]、張梁等[37]的做法，選取歷年《中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)》中公布的人均創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)除以100作為被解釋變量。該指數(shù)是以北京大學(xué)企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心為主導(dǎo)，由其與北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院和龍信數(shù)據(jù)研究院聯(lián)合開(kāi)發(fā)的。它綜合考察了地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出，涉及全行業(yè)、所有規(guī)模企業(yè)，但不包含直轄市和自治州數(shù)據(jù)。

(2)解釋變量：地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束。通過(guò)查閱歷年政府工作報(bào)告，確定地方政府設(shè)定的科技創(chuàng)新目標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，由于歷年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中未明確提出科技創(chuàng)新目標(biāo)，導(dǎo)致各省市政府工作報(bào)告中關(guān)于科技創(chuàng)新的表述存在重大差異。因此，為統(tǒng)一口徑和方便后續(xù)研究，地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束細(xì)分為以下三類：一是創(chuàng)新投入目標(biāo)約束(target1)，其與研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出或全社會(huì)研發(fā)投入相關(guān)；二是創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)約束(target2)，其與專利申請(qǐng)數(shù)、專利授權(quán)數(shù)或發(fā)明專利相關(guān)；三是創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束(target3)，其僅與高新技術(shù)企業(yè)相關(guān)。通過(guò)檢索我國(guó)內(nèi)地30個(gè)省市(西藏因數(shù)據(jù)缺失，未納入研究范疇)以及280個(gè)副省級(jí)城市、地級(jí)市城市政府工作報(bào)告中的表述，對(duì)地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如表1所示。若市政府設(shè)定了創(chuàng)新投入目標(biāo)，則記為1，否則為0；若市政府設(shè)定了創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)，記為1，否則為0；若市政府設(shè)定了創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)，記為1，否則為0。需要說(shuō)明的是，借鑒余泳澤和孫鵬博[34]的做法，僅將在當(dāng)年政府工作報(bào)告中明確披露數(shù)值(包含絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù))的省市認(rèn)定為受到科技創(chuàng)新目標(biāo)約束，對(duì)模糊性表述不予統(tǒng)計(jì)。

表1列示了我國(guó)省市科技創(chuàng)新目標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果。2013-2019年設(shè)定了科技創(chuàng)新目標(biāo)的省市數(shù)量逐年增長(zhǎng)，但也存在一些值得關(guān)注的現(xiàn)象：第一，2013年設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)的省級(jí)政府?dāng)?shù)量高于2014-2017年數(shù)量，2013年和2014年設(shè)定創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)的省級(jí)政府?dāng)?shù)量高于2015-2016年數(shù)量，這可能是自2012年提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略后省級(jí)政府采取了策略性行為；第二，設(shè)定創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)的省級(jí)政府?dāng)?shù)量始終不超過(guò)2個(gè)，而市級(jí)政府?dāng)?shù)量呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，表明兩級(jí)政府均不傾向于設(shè)置此類目標(biāo)；第三，從三類科技創(chuàng)新目標(biāo)看，兩級(jí)政府偏好存在細(xì)微差異，省級(jí)政府偏向于設(shè)立創(chuàng)新投入目標(biāo)和創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)，而市級(jí)政府更傾向于設(shè)立創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)。

表1 各省市科技創(chuàng)新目標(biāo)數(shù)量統(tǒng)計(jì)結(jié)果
Tab.1 Statistics on the number of scientific and technological innovation objectives of provinces and cities in China

數(shù)據(jù)來(lái)源：各地方網(wǎng)站和政府工作報(bào)告

(3)中介變量：財(cái)政科技支出(fta)。根據(jù)理論分析，財(cái)政科技支出是地方科技創(chuàng)新目標(biāo)影響城市創(chuàng)新水平的一條路徑，因此本文選取財(cái)政科技支出作為中介變量，采用城市科技支出占一般公共預(yù)算支出的比重度量，對(duì)地方科技創(chuàng)新目標(biāo)與城市創(chuàng)新水平間的影響機(jī)制進(jìn)行深入分析。

(4)控制變量。為控制其它城市創(chuàng)新影響因素，借鑒路京京等[17]、李政和楊思瑩[18]、何凌云和馬青山[19]的研究，選取以下控制變量：①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)，以城市人均GDP度量；②信息化水平(internet)，以互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶數(shù)×100占總?cè)丝诘谋戎囟攘?；③金融發(fā)展水平(finance)，以年末金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)存款余額占GDP比重度量；④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind)，以第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重度量；⑤人力資本質(zhì)量(hum)，以普通本專科在校學(xué)生數(shù)×100占總?cè)丝诘谋戎囟攘俊?/p>

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

既有研究大多使用省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響因素展開(kāi)討論，但該做法忽視了同一省份內(nèi)不同城市間的創(chuàng)新差異。因此，本文選取樣本信息更加豐富的城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。由于北京、上海、天津和重慶屬于直轄市，在行政級(jí)別上屬于省級(jí)政府，因此剔除上述4個(gè)城市。同時(shí)，由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，也未納入考察。此外，本文考察的是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響，因此將樣本觀測(cè)時(shí)間限定為2013-2019年，最終得到26個(gè)省和自治區(qū)管轄的277個(gè)城市、1 507個(gè)觀測(cè)值的面板數(shù)據(jù)。城市創(chuàng)新數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)》，地方科技創(chuàng)新目標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于各城市人民政府網(wǎng)站中披露的歷年政府工作報(bào)告并經(jīng)手工整理，其余數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表2是對(duì)主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。其中，城市創(chuàng)新水平均值為0.511，標(biāo)準(zhǔn)差為0.283，表明不同城市創(chuàng)新水平差異較大。創(chuàng)新投入目標(biāo)約束、創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)約束和創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束的均值分別為0.191、0.171和0.426，表明大多數(shù)城市傾向于創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束。

表2 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果
Tab.2 Descriptive statistics of main variables

2.3 模型構(gòu)建

為檢驗(yàn)地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響，根據(jù)理論分析，設(shè)立基準(zhǔn)回歸模型，如式(1)～(3)所示。

invit=α0+α1target1it+α2∑controlit+ui+λt+εit

(1)

invit=α0+α1target2it+α2∑controlit+ui+λt+εit

(2)

invit=α0+α1target3it+α2∑controlit+ui+λt+εit

(3)

式中，i代表城市，t代表年份。被解釋變量為城市創(chuàng)新水平(inv)，解釋變量分別為創(chuàng)新投入目標(biāo)約束(target1)、創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)約束(target2)和創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束(target3)，control表示控制變量。ui和λt分別表示個(gè)體固定效應(yīng)、時(shí)間固定效應(yīng)。

3 實(shí)證分析

3.1 基準(zhǔn)回歸分析

表3列示了本文基準(zhǔn)回歸估計(jì)結(jié)果。其中，第(1)-(3)列的回歸模型控制了個(gè)體固定效應(yīng)，第(4)-(6)列的回歸模型控制了個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。結(jié)果顯示，創(chuàng)新投入目標(biāo)約束的回歸系數(shù)顯著為正，表明創(chuàng)新投入目標(biāo)約束能夠顯著促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升。創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)約束的回歸系數(shù)為負(fù)，創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束的回歸系數(shù)正，但都不顯著。

表3 基準(zhǔn)回歸估計(jì)結(jié)果
Tab.3 Benchmark regression estimation results

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著，括號(hào)內(nèi)為t值，下同

對(duì)于上述研究結(jié)論，本文認(rèn)為，可以利用張文翠[38]提出的上下協(xié)商博弈模型給予解釋。地方科技創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)定是上級(jí)與下級(jí)政府博弈的結(jié)果，博弈情形可分為下級(jí)博弈優(yōu)勢(shì)、雙方地位平等和上級(jí)博弈優(yōu)勢(shì)三類。就本文而言，創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)最易于實(shí)現(xiàn)，下級(jí)政府會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)取該目標(biāo)設(shè)定權(quán)，因此屬于下級(jí)博弈優(yōu)勢(shì)情形。表1中關(guān)于市政府設(shè)定三類科技創(chuàng)新目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支持了上述結(jié)論，反映為創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)設(shè)定數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)創(chuàng)新投入目標(biāo)數(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)設(shè)定數(shù)。但是，創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)設(shè)定并不必然導(dǎo)致創(chuàng)新水平提升，該結(jié)論獲得部分微觀證據(jù)支持。例如，在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定政策中，存在利用研發(fā)操縱行為的偽高新技術(shù)企業(yè)，政府支持難以提升其創(chuàng)新水平[39]。此外，上級(jí)政府更關(guān)注總體目標(biāo)和結(jié)果型目標(biāo)，會(huì)利用手中的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，對(duì)下級(jí)政府提出具體的創(chuàng)新產(chǎn)出要求，進(jìn)而在創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)設(shè)定的博弈中處于優(yōu)勢(shì)地位，這屬于上級(jí)博弈優(yōu)勢(shì)情形[40]。此時(shí)，創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)屬于下級(jí)政府的外生性目標(biāo)，可能出現(xiàn)上級(jí)政府預(yù)設(shè)的工作目標(biāo)與下級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的資源條件不匹配情形，進(jìn)而導(dǎo)致下級(jí)政府行為扭曲[41]。因此，創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)與創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)設(shè)定都會(huì)出現(xiàn)上下博弈失靈，難以提升城市創(chuàng)新水平。而創(chuàng)新投入目標(biāo)屬于實(shí)現(xiàn)難度居中的目標(biāo)，是雙方地位平等的博弈結(jié)果。下級(jí)政府可以通過(guò)討價(jià)還價(jià)，獲取目標(biāo)設(shè)定權(quán)和執(zhí)行空間，最終實(shí)現(xiàn)平衡共贏[42]。

綜上所述，在地方政府設(shè)定的三類科技創(chuàng)新目標(biāo)中，只有創(chuàng)新投入目標(biāo)約束顯著促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升，創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)約束和創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響不顯著。

3.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可靠性，從兩個(gè)方面進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：第一，更改被解釋變量的度量方式。使用《中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)》的單位面積創(chuàng)新得分代替人均創(chuàng)新得分，對(duì)模型進(jìn)行再估計(jì)；第二，調(diào)整樣本區(qū)間。表1列示的2013年地方科技創(chuàng)新目標(biāo)可能是為了迎合2012年提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略而采取的策略性行為，這會(huì)對(duì)實(shí)證結(jié)果產(chǎn)生影響。因此，本文剔除2013年的樣本數(shù)據(jù)，對(duì)模型進(jìn)行再估計(jì)。

表4列示了穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示，除第三列創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束的顯著性水平有提升，其余回歸系數(shù)和顯著性水平均與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，表明本文結(jié)論穩(wěn)健。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果
Tab.4 Estimation results of robustness test

3.3 機(jī)制檢驗(yàn)

根據(jù)理論分析，地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束可能通過(guò)財(cái)政科技支出對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響，因此本文以財(cái)政科技支出作為中間變量，對(duì)地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束與城市創(chuàng)新水平間的影響機(jī)制進(jìn)行深入分析。由于基準(zhǔn)回歸結(jié)果顯示，只有創(chuàng)新投入目標(biāo)約束能夠顯著影響城市創(chuàng)新水平，因此，僅檢驗(yàn)創(chuàng)新投入目標(biāo)約束(target1)是否能夠通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政科技支出(fta)，進(jìn)而提升城市創(chuàng)新水平(inv)。

根據(jù)溫忠麟和葉寶娟[43]的建議，設(shè)立以下逐步回歸模型：

invit=a0+a1target1it+a2∑controlit+ui+λt+εit

(4)

ftait=b0+b1target1it+b2∑controlit+ui+λt+εit

(5)

invit=c0+c1target1it+c2ftait+c3∑controlit+ui+λt+εit

(6)

首先，檢驗(yàn)式(4)中的a1系數(shù)，若顯著為正，則表明創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新水平的總效應(yīng)為正。其次，檢驗(yàn)式(5)中的b1系數(shù)和式(6)中的c2系數(shù)，若兩者顯著為正，則表明間接效應(yīng)顯著，若兩者有一個(gè)不顯著，則使用Bootstrap法進(jìn)行再次檢驗(yàn)。最后，檢驗(yàn)式(6)中的系數(shù)c1是否顯著，若顯著為正，則說(shuō)明還存在直接效應(yīng)。

表5列示了機(jī)制檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，第(1)列中創(chuàng)新投入目標(biāo)約束的回歸系數(shù)顯著為正，表明創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新水平的總效應(yīng)為正。第(2)列中創(chuàng)新投入目標(biāo)約束依然顯著為正，但第(3)列中財(cái)政科技支出對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響不顯著，因此使用Bootstrap檢驗(yàn)法進(jìn)行檢驗(yàn)。

表5 機(jī)制檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果
Tab.5 Estimation results of mechanism test

表6列示了使用Bootstrap檢驗(yàn)法進(jìn)行1 000次重復(fù)取樣的檢驗(yàn)結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政科技支出的間接效應(yīng)顯著為正，且95%的置信區(qū)間內(nèi)不包含0，表明創(chuàng)新投入目標(biāo)約束能夠通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政科技支出實(shí)現(xiàn)城市創(chuàng)新水平提升，假設(shè)H2得到驗(yàn)證。

表6 Bootstrap法估計(jì)結(jié)果
Tab.6 Estimation results of Bootstrap method

3.4 城市異質(zhì)性分析

城市創(chuàng)新依賴于良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科教環(huán)境、區(qū)位環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異會(huì)導(dǎo)致地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生不同影響。例如，我國(guó)東部地區(qū)相較于中部地區(qū)與西部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更完善，創(chuàng)新文化和氛圍更濃厚。而中部地區(qū)和西部地區(qū)存在區(qū)位劣勢(shì)，財(cái)政資源有限，參與對(duì)外交流的機(jī)會(huì)與合作更少，提升城市創(chuàng)新水平面臨多維因素制約。因此，本文將總樣本細(xì)分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)3個(gè)子樣本，檢驗(yàn)地方創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響是否存在區(qū)位異質(zhì)性。

表7列示了城市異質(zhì)性估計(jì)結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)城市設(shè)定的創(chuàng)新投入目標(biāo)約束能夠顯著促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升，而在中部地區(qū)和西部地區(qū)，創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響均不顯著。其原因在于：首先，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，政府創(chuàng)新偏好不足，財(cái)政資源供給有限，地方政府往往將有限的資源投入生產(chǎn)性公共品[44]。其次，中部地區(qū)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，地方官員也傾向于將大量財(cái)政支出用于生產(chǎn)性支出，以加大投資等方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)迅速增長(zhǎng)(李政，楊思瑩，2018)。因此，中部地區(qū)和西部地區(qū)存在“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的財(cái)政支出偏好，導(dǎo)致其設(shè)定的創(chuàng)新目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。而東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財(cái)政資金充足，地方政府有能力為創(chuàng)新活動(dòng)提供充足的研發(fā)費(fèi)用，進(jìn)而提升城市創(chuàng)新水平，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，地方創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響存在顯著的區(qū)位異質(zhì)性。

表7 城市異質(zhì)性估計(jì)結(jié)果
Tab.7 Estimation results of urban heterogeneity

3.5 進(jìn)一步討論

為進(jìn)一步考察地方創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響，引入“創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)(rdtarget)”變量進(jìn)行拓展性分析。具體而言，重新篩選政府工作報(bào)告中設(shè)定的創(chuàng)新投入增長(zhǎng)型目標(biāo)，最終得到包含218個(gè)觀測(cè)值的混合截面數(shù)據(jù)。表8的創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，平均值為2.1%，最大值和最小值分別為5%與0.4%，表明不同城市設(shè)定的創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)差異較大。

表8 創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果
Tab.8 Descriptive statistics of innovation investment intensity target

根據(jù)理論分析，創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)對(duì)城市創(chuàng)新的影響受到內(nèi)部約束和外部約束的雙重限制，是兩級(jí)政府進(jìn)行協(xié)商博弈的結(jié)果，該影響可能是非線性的。為此，參考Hansen[45]的研究，建立門檻模型，檢驗(yàn)創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)是否存在門檻效應(yīng)。門檻模型具體設(shè)定如下：

invit=α0+α1rdtargetitI(rdtargetit<γ1)+α2rdtargetitI(γ1<rdtargetit<γ2)+…+α3∑controlit+εit

(7)

其中，rdtargetit表示門檻變量；I(·)表示指示函數(shù)；γ1和γ2分別為門檻值；controlit表示pgdpit、internetit、financeit、indit、humit等控制變量函數(shù)。

在進(jìn)行門檻回歸前需要確定門檻值和個(gè)數(shù)，借鑒Hansen[46]提出的自舉法，利用Stata軟件中的Threshold模塊進(jìn)行門檻效應(yīng)分析，估計(jì)結(jié)果如表9所示。

表9 門檻效應(yīng)主要估計(jì)結(jié)果
Tab.9 Main estimation results of threshold effect

首先，對(duì)全樣本進(jìn)行5 000次Bootstrap模擬，計(jì)算出門檻值為1.5%，此時(shí)rdtarget的回歸系數(shù)為15.615 9，表明創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)能夠顯著提升城市創(chuàng)新水平。隨后，分別對(duì)門檻值兩側(cè)子樣本進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)左側(cè)子樣本不顯著，右側(cè)子樣本的門檻值為2.8%，在1%的置信水平下顯著，此時(shí)rdtarget的回歸系數(shù)仍然為正但不顯著。

在得到創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)門檻值后，以門檻值為界，使用OLS進(jìn)行分樣本回歸，以檢驗(yàn)創(chuàng)新投入強(qiáng)度對(duì)城市創(chuàng)新影響的異質(zhì)性。表10列示了分樣本回歸估計(jì)結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)低于2.8%時(shí)，其對(duì)城市創(chuàng)新的影響為正但不顯著。當(dāng)創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)高于2.8%時(shí)，其顯著抑制城市創(chuàng)新水平提升。原因在于，地方官員往往面臨多重目標(biāo)約束，尤其是嚴(yán)重的資源約束，當(dāng)創(chuàng)新投入目標(biāo)強(qiáng)度設(shè)定過(guò)高時(shí)，由于財(cái)政資源匱乏，會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)偏差，不利于城市創(chuàng)新水平提升[47]。需要說(shuō)明的是，由于樣本數(shù)據(jù)較少，因此需要謹(jǐn)慎對(duì)待上述研究結(jié)論。

表10 分樣本回歸估計(jì)結(jié)果
Tab.10 Estimation results of sub-sample regression

4 結(jié)語(yǔ)

4.1 研究結(jié)論

本文通過(guò)手工收集2013-2019年我國(guó)各省市政府工作報(bào)告中關(guān)于科技創(chuàng)新目標(biāo)的數(shù)據(jù)，將地方科技創(chuàng)新目標(biāo)細(xì)分為創(chuàng)新投入目標(biāo)、創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)和創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)，并將地方科技創(chuàng)新目標(biāo)與城市面板數(shù)據(jù)相結(jié)合，進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果顯示：第一，在三類地方科技創(chuàng)新目標(biāo)中，只有創(chuàng)新投入目標(biāo)約束能夠顯著促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升，創(chuàng)新產(chǎn)出目標(biāo)約束和創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響不顯著；第二，地方科技創(chuàng)新目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響通過(guò)財(cái)政科技支出實(shí)現(xiàn)，地方政府設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)約束能夠顯著促進(jìn)財(cái)政科技支出增加，進(jìn)而推動(dòng)城市創(chuàng)新水平提升；第三，地方創(chuàng)新投入目標(biāo)約束對(duì)城市創(chuàng)新的影響存在區(qū)位異質(zhì)性，具體而言，在東部地區(qū)，創(chuàng)新投入目標(biāo)約束顯著促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升，但對(duì)中部地區(qū)和西部地區(qū)的影響不顯著；第四，創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)對(duì)城市創(chuàng)新的影響存在門檻效應(yīng)。當(dāng)創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)高于2.8%時(shí)，會(huì)顯著抑制城市創(chuàng)新水平提升。

4.2 政策啟示

本文研究為優(yōu)化地方科技創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)定和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。第一，地方政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)。從2019年280個(gè)城市的政府工作報(bào)告來(lái)看，有176個(gè)城市設(shè)定了創(chuàng)新企業(yè)目標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于創(chuàng)新投入目標(biāo)設(shè)定數(shù)量。展望未來(lái)，為提升城市創(chuàng)新水平，地方政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)。第二，地方政府在設(shè)定科技創(chuàng)新目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮城市區(qū)位，東部地區(qū)城市應(yīng)盡可能設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)。具體而言，中部地區(qū)和西部地區(qū)的地方政府仍然圍繞“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，不適合設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)。東部地區(qū)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，政府創(chuàng)新偏好較強(qiáng)，財(cái)政資源更豐富，更適合設(shè)定創(chuàng)新投入目標(biāo)。第三，地方政府需要進(jìn)一步提高財(cái)政科技支出比重?！?019年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.23%，雖然創(chuàng)歷史新高，但與美國(guó)(2.83%)、日本(3.26%)等科技強(qiáng)國(guó)尚有差距。因此，要繼續(xù)加大財(cái)政支持力度，發(fā)揮財(cái)政科技支出對(duì)全社會(huì)R&D投入的拉動(dòng)和引導(dǎo)作用。第四，地方政府在設(shè)定創(chuàng)新投入強(qiáng)度目標(biāo)時(shí)，不應(yīng)設(shè)定過(guò)高，要平衡好科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、居民就業(yè)、居民收入等其它目標(biāo)關(guān)系，合理支配財(cái)政資源，進(jìn)而提高財(cái)政資源使用效率。