關(guān)于縣級財政全面實施預(yù)算績效管理的思考與研究

自黨的十六屆三中全會首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，我國就在不斷摸索著開展預(yù)算績效管理工作。2018年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中，明確了“全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置的關(guān)鍵舉措”，進一步強化了預(yù)算績效管理工作的重要性。2020年頒布施行的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中明確提出“實施績效監(jiān)控，開展績效評價，提高資金使用效益”，首次將預(yù)算績效管理寫入法律條文并將其明確為預(yù)算管理原則之一，這充分體現(xiàn)了我國財政資金使用理念的轉(zhuǎn)化，由原來的注重資金投入轉(zhuǎn)化為注重資金使用效益，同時也從側(cè)面進一步反映了預(yù)算績效管理工作的極端重要性。隨著國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入，減稅降費政策和措施力度不斷加大，加上國際經(jīng)濟形勢和全球新冠肺炎疫情的影響，財政收入增長速度逐漸放緩，特別是在縣一級，財政收支矛盾逐年增大。所以，加強縣級財政預(yù)算績效管理工作就顯得尤為重要。下面就結(jié)合湖北省Z縣近年來開展預(yù)算績效管理工作實際，就縣級財政如何全面實施預(yù)算績效管理提出幾點建議。

一、全面實施預(yù)算績效管理的意義和重要性

（一）全面實施預(yù)算績效管理是落實上級決策的具體舉措

國務(wù)院做出全面實施預(yù)算績效管理的工作部署，是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照高質(zhì)量發(fā)展總體要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，聚焦解決當前預(yù)算管理中存在的突出問題，對提升財政預(yù)算管理質(zhì)效進行的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計。當前，為了落實國家整體工作部署，全國各級財政部門都在積極探索并推動全面預(yù)算績效管理工作，但是只有針對地方實際，在上級整體工作安排部署的前提下，形成一套切實可行的、系統(tǒng)完善的、執(zhí)行有效的預(yù)算績效管理工作體制并且有效貫徹執(zhí)行，才能符合上級通過預(yù)算績效管理工作推進國家整體財政預(yù)算管理體制和增強財政資金使用效益的最終目標[1]。

（二）全面實施預(yù)算績效管理是提升財政資金使用效益的有效方法

自2000年部門預(yù)算制度改革以來，我國先后對政府采購制度、國庫集中收付制度等多項財政資金使用管理制度進行了改革，上述改革措施在規(guī)范財政資金投入、強化財政預(yù)算執(zhí)行、減少財政資金使用風(fēng)險等方面起到了很大的作用，但是從實際情況來看，僅僅從財政資金投入和撥付使用管理方面入手，對提升財政資金整體使用效益的效果還是有限的。全面預(yù)算績效管理工作作為一項以結(jié)果為導(dǎo)向，通過對財政資金安排使用全流程進行監(jiān)管，并以最終資金使用績效評價結(jié)果作為預(yù)算資金使用整體效益評價基礎(chǔ)的工作制度，很好的切合了財政部門提升財政資金使用效益的根本需求，是能從根本上提升財政資金使用效益的行之有效的方法。

（三）全面實施預(yù)算績效管理是提升公共服務(wù)質(zhì)量和民眾獲得感的有力手段

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。作為地方政府和地方財政部門，需要合理的使用人民賦予的權(quán)力、科學(xué)分配社會資源，大力發(fā)展社會事業(yè)和公共事業(yè)，為廣大人民群眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在受全球新冠肺炎疫情等多方面影響造成的地方收入增長逐漸放緩的大背景下，花盡量少的錢，辦盡可能多、盡可能好且符合廣大人民群眾需求的事情就是地方政府和地方財政部門急需思考并解決的一個問題。而實施預(yù)算績效管理就可以很好的解決這個問題，通過加強對資源分配效率和投入產(chǎn)出的考量來確定財政資金投放方向，確保每一分錢花在急需且重要的地方，就能在財政資金緊張的前提下提升公共服務(wù)質(zhì)量。同時，通過適當?shù)姆绞綄︻A(yù)算績效管理工作進行信息公開，充分展示地方政府財政資金投入使用的科學(xué)性和效益性，也有助于增強政府的公信力和執(zhí)行力，提升廣大人民群眾的獲得感[2]。

二、縣級財政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

Z縣位于湖北省西部，國土面積2427平方公里，常住人口324642人，下轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，167個行政村、8個社區(qū)。從公開數(shù)據(jù)來看，自2018年以來，Z縣為全面推進預(yù)算績效管理工作，主要從強化預(yù)算績效管理意識、完善預(yù)算績效管理制度建設(shè)和構(gòu)建全鏈條預(yù)算績效管理流程三個方面著手，積極探索縣級政府預(yù)算績效管理工作路徑，主動順應(yīng)國家大勢、全力推動預(yù)算績效管理工作落地見效。

（一）以系統(tǒng)宣傳培訓(xùn)強化預(yù)算績效管理意識

全面實施預(yù)算績效管理工作要求提出以來，Z縣財政局就通過多種方式對全面預(yù)算績效管理的相關(guān)概念、工作目的、工作要求等內(nèi)容開展系統(tǒng)全面的培訓(xùn)宣傳。先后多次組織全縣財政系統(tǒng)干部職工、全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門負責(zé)同志和具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員對《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等政策文件進行集中學(xué)習(xí)，同時邀請省財政預(yù)算績效管理部門業(yè)務(wù)骨干、第三方預(yù)算績效評價機構(gòu)專業(yè)人員開展專題培訓(xùn)，對全面實施預(yù)算績效管理整體要求、具體步驟、實現(xiàn)途徑和重要意義進行系統(tǒng)培訓(xùn)，并針對前期我縣預(yù)算績效管理工作開展中遇到的困難、困惑進行針對性解答和建議工作，讓更多人了解預(yù)算績效管理工作、認識預(yù)算績效管理工作、知道如何開展預(yù)算績效管理工作。在新聞外宣和政府、人大審議的財政工作報告中也多次強調(diào)全面預(yù)算績效管理工作的重要性，為全面實施預(yù)算績效管理工作構(gòu)建強大輿論宣傳氛圍，不斷強化全面預(yù)算績效管理工作意識。

（二）以制度建設(shè)夯實預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)

為了更好的將上級安排部署落實到地方，在認真學(xué)習(xí)國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》、《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》等相關(guān)政策文件資料后，Z縣財政局研究制定并印發(fā)了《全面實施預(yù)算績效管理系列制度的通知》，從業(yè)務(wù)主管部門的角度初步構(gòu)建了系統(tǒng)性的全面預(yù)算績效評價制度框架，使相關(guān)職能部門在配合落實工作時有章可循，提升工作的可操作性。隨后，在2021年由縣財政局向縣人民政府專題匯報，并以縣人民政府名義制定并下發(fā)了《關(guān)于落實全面實施預(yù)算績效管理的通知》，進一步明確了Z縣全面實施預(yù)算績效管理工作的目標任務(wù)、基本原則、工作要求和保障措施，進一步壓實了相關(guān)部門的責(zé)任，夯實了相關(guān)工作基礎(chǔ)。

（三）以科學(xué)評價框架體系提升預(yù)算績效管理工作實效

Z縣結(jié)合年度財政預(yù)算編制工作，制定了一套系統(tǒng)的預(yù)算績效管理工作流程。在預(yù)算編制前，要求各地各部門建立事前評估機制，根據(jù)上級各項決策部署和縣委縣政府中心工作，結(jié)合部門職能職責(zé)，科學(xué)謀劃、精心論證，提前謀劃儲備一批符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的項目。在預(yù)算編制時，要求各地各部門結(jié)合前期調(diào)研論證結(jié)果，加強項目預(yù)算入庫評審管理工作，把經(jīng)濟社會效益好、群眾滿意度高、績效評價結(jié)果優(yōu)做為預(yù)算資金安排的先決條件，充分發(fā)揮財政預(yù)算資金“四兩撥千斤”的作用。同時科學(xué)設(shè)置部門整體績效目標和具體項目單項績效目標，確?？冃繕斯芾砀采w所有預(yù)算資金和項目，精心編制成本、產(chǎn)出、效益、可持續(xù)性和服務(wù)對象滿意度等核心評價指標，確?？冃繕藘?nèi)容科學(xué)、合理、可量化、能實現(xiàn)[3]。在預(yù)算執(zhí)行時，要求建立預(yù)算績效監(jiān)控機制，及時將獲得批復(fù)的財政資金和項目績效目標分解到具體責(zé)任人，細化工作內(nèi)容、完善工作方法、強化目標引領(lǐng)，定期對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度進行“雙監(jiān)控”，對績效目標運行偏離，未達到預(yù)期進度或目標的，及時分析原因并糾正，對于確需調(diào)整績效目標的，按照相關(guān)程序盡快辦理。在年底決算時，先由部門進行項目預(yù)算績效目標自評，再由縣財政統(tǒng)一進行整體評價，評價結(jié)果作為第二年預(yù)算資金分配的重要標準[4]。

三、縣級財政全面實施預(yù)算績效管理存在的問題

（一）全面預(yù)算績效管理意識還未完全建立

我國基層預(yù)算財政預(yù)算績效管理工作起步較晚，大多都是在2006年之后才開始，而全面預(yù)算績效管理作為作為在原預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)上提出的一個新的概念，要得到人們的充分認識、徹底認可并嚴格遵照執(zhí)行還需要一定的時間。就目前縣級財政全面預(yù)算績效管理工作實際來看，全面預(yù)算績效管理的意識還未完全、深入建立。一是長期以來形成的財政預(yù)算資金“重視投入和使用，輕視管理和績效”的觀念仍然根深蒂固，沒有完全轉(zhuǎn)變，相關(guān)職能部門仍將工作重點放在對上爭取項目、向財政爭取資金上，對預(yù)算績效管理工作存在心里上的懈怠和輕視。二是財政資金使用理念仍有偏差，部分職能部門仍停留在數(shù)量優(yōu)先的資金使用理念上，片面認為多向財政部門爭取項目、爭取資金，并且按照預(yù)算執(zhí)行進度按時撥付使用資金，確保重點項目按期完成建設(shè)并投入使用就是財政資金使用的最優(yōu)解，同時傾向于將財政資金預(yù)算績效管理評價工作和傳統(tǒng)的財政部門資金使用進度監(jiān)管和資金使用安全監(jiān)管打等號，預(yù)算績效管理工作仍被動依靠財政部門推動，主觀能動性不足。

（二）預(yù)算績效評價目標編制不夠科學(xué)合理

從整個預(yù)算績效管理流程來看，預(yù)算績效目標的制定是整個預(yù)算績效管理工作開展的前提，也是整個預(yù)算績效管理工作能否取得實效的關(guān)鍵，只有科學(xué)、精準、合理的編制預(yù)算績效評價內(nèi)容、制定預(yù)算績效評價指標、確定預(yù)算績效評價標準，才能有效開展評價工作。就目前縣級財政全面預(yù)算績效管理工作實際來看，預(yù)算績效評價目標編制還是不夠科學(xué)合理。一是溝通協(xié)調(diào)不足導(dǎo)致預(yù)算績效目標編制不合理，由于部分單位業(yè)務(wù)處室不直接參與預(yù)算編制，預(yù)算編制和項目績效目標編制多是由財務(wù)部門根據(jù)初步了解的單位年度項目規(guī)劃，并綜合上一年度預(yù)算和決算情況進行編制，由于對項目實際設(shè)計建造流程、資金使用方向和項目最終要達到的實際效益了解不充分，編制的預(yù)算績效評價目標及指標體系自然就會出現(xiàn)不全面甚至脫離實際的情況。二是單位財務(wù)部門現(xiàn)實情況導(dǎo)致預(yù)算績效目標編制不合理，在縣級基層，由于受到整體編制資源的限制和單位履職理念的影響，部分單位較偏重于業(yè)務(wù)部門的人員建設(shè)，這就導(dǎo)致財務(wù)部門人手短缺，在年底面臨預(yù)算編制、決算匯總等大量工作任務(wù)時，財務(wù)部門就顯得心有余而力不足，為了按時完成預(yù)算編制和決算匯總審核上報工作，財務(wù)人員就偏向于編制較為簡單的預(yù)算評價目標和指標體系，或者是簡單參照上級下發(fā)的相似項目模板，并沒有深入的針對項目實際進行優(yōu)化調(diào)整，最終導(dǎo)致項目績效目標編報與實際有偏差，預(yù)算績效評價很難達到預(yù)期目標，預(yù)算績效管理無法實現(xiàn)全覆蓋。

（三）預(yù)算績效自評工作質(zhì)量有待提高

預(yù)算績效自評工作作為整個預(yù)算績效管理工作的重點，只有做好了自評工作，整體預(yù)算績效管理工作才能有效開展。但是部分職能部門在開展績效自評時并沒有按照文件要求進行全面系統(tǒng)準確的評價，最終導(dǎo)致整體預(yù)算績效評價結(jié)果失準，影響整體預(yù)算績效工作的質(zhì)效[5]。一是主觀原因?qū)е拢捎谌骖A(yù)算績效管理的工作理念還未完全建立，導(dǎo)致部分單位在年底進行績效自評時，未進行細致深入的項目效果檢驗，僅僅為了評價而評價，同時由于部分單位考慮到績效評價結(jié)果可能會影響下一年度單位財政預(yù)算資金安排，在一開始設(shè)計預(yù)算績效評價指標時就按照所有指標能輕松完成的方式設(shè)置，最終導(dǎo)致績效評價結(jié)果全部滿分優(yōu)秀，這明顯是與實際不符的。二是客觀原因?qū)е拢捎诓糠謫挝粚I(yè)人員力量不足，就采用聘請第三方機構(gòu)進行績效自評工作，但是受制于第三方機構(gòu)的專業(yè)水平和一些其他的因素印象，第三方機構(gòu)出具的部門自評報告也缺乏參考性。

四、推進縣級財政全面預(yù)算績效管理工作的建議

（一）厚植財政資金的預(yù)算績效管理理念

現(xiàn)階段預(yù)算績效管理理念還沒有完全深入人心，這是導(dǎo)致全面預(yù)算績效管理工作推動不力的主要原因，因此強化預(yù)算績效管理理念就無疑是提升全面預(yù)算績效管理工作質(zhì)效的基礎(chǔ)工作[6]。一方面要進一步加強宣傳和信息公開力度，持續(xù)通過各種媒體渠道加強對預(yù)算績效管理理念的宣傳，在地方營造一種濃厚的工作氛圍，同時通過適當方式將各部門財政資金使用績效評價結(jié)果予以公示，接受人民群眾監(jiān)督，提醒督促相關(guān)部門切實樹立預(yù)算績效管理理念。另一方面要進一步加強對預(yù)算績效評價工作和預(yù)算績效評價結(jié)果的運用，將預(yù)算績效管理工作和預(yù)算績效評價結(jié)果與單位年度考核及下一年度財政預(yù)算資金安排掛鉤，對于工作開展好，項目資金使用績效結(jié)果評價優(yōu)的，在下一年度預(yù)算資金安排時予以適當傾斜，對于工作推進不力，項目資金使用績效評價結(jié)果差的，在下年資金安排時予以壓縮，倒逼相關(guān)單位樹立預(yù)算績效管理理念并深入研究推動預(yù)算績效管理工作。

（二）強化預(yù)算績效評價指標編制的科學(xué)合理性

一方面要切實強化單位內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，各部門在編制預(yù)算和預(yù)算績效指標時，要強化財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的溝通，各業(yè)務(wù)部室應(yīng)按照各自職能和下一年度的支出規(guī)劃，確定支出項目、編報績效指標，最后由財務(wù)部門匯總，這樣就可以較好的解決指標編制與資金執(zhí)行情況不一致的問題。另一方面，要切實強化不同地區(qū)、不同部門間的橫向交流學(xué)習(xí)，每個地方的專業(yè)人員數(shù)量和能力各有差別，全面預(yù)算績效管理工作作為一個較新的工作，在一開始肯定存在預(yù)算績效評價指標編制沒有參照、無從下手的情況，縣財政要帶頭積極學(xué)習(xí)借鑒先進地區(qū)成熟的經(jīng)驗成果，結(jié)合本地實際情況，優(yōu)先建立一套可復(fù)制、可比較、可參考的績效指標模板，供其他部門參照使用。其他部門也要在縣財政指標的指導(dǎo)下，根據(jù)單位實際，優(yōu)化完善形成自己的一套指標體系，并通過在預(yù)算執(zhí)行和績效評價過程中進行實時監(jiān)控，強化指標調(diào)整修正力度，最終形成一套科學(xué)的、符合單位實際的、操作性強的預(yù)算績效評價體系。同時在指標執(zhí)行過程中，實時進行評價監(jiān)控，不斷調(diào)整完善指標體系，最終形成一套科學(xué)的預(yù)算績效評價體系。

（三）提高預(yù)算績效評價結(jié)果的質(zhì)量

績效評價結(jié)果是整個預(yù)算績效評價小循環(huán)的最終環(huán)節(jié)，也是體現(xiàn)財政資金使用效益的最終指標。一方面，要不斷規(guī)范第三方機構(gòu)參與績效評價的專業(yè)化正規(guī)化水平，受制于縣級基層專業(yè)人員力量不足的現(xiàn)實情況，在縣一級，績效評價在一段時間內(nèi)應(yīng)該還是以聘請第三方機構(gòu)進行評價為主，要切實通過完善相關(guān)制度體系，不斷規(guī)范中介機構(gòu)參與、專家咨詢、執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理等工作，加強對第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價工作的全程跟蹤和監(jiān)管，讓績效評價環(huán)節(jié)更標準、更專業(yè)，讓績效評價結(jié)果更加客觀公正，不斷提高績效評價結(jié)果的可信度和透明度。另一方面要加強地方預(yù)算績效人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，從根本上解決問題。地方政府和各部門要切實加強對績效人員的綜合培養(yǎng)工作，形成理論培訓(xùn)、實操練兵、答疑解惑等環(huán)節(jié)齊全、規(guī)范合理、系統(tǒng)有效的預(yù)算績效人員培養(yǎng)計劃，不斷提升預(yù)算績效人員理論和實踐能力，指導(dǎo)基層財政全面預(yù)算績效管理工作進一步高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)語

預(yù)算績效管理工作是我國建設(shè)現(xiàn)代化財稅體制的重要一環(huán)，特別在當下全球疫情影響下財政收支矛盾不斷加大的情況下，通過預(yù)算績效管理，把有限財政資金花在刀刃上，發(fā)揮財政資金最大使用效益，是維護地方財政穩(wěn)定運行的不二之法，也是順應(yīng)國家整體工作要求的舉措，希望本文提出的三個建議對縣級財政全面實施預(yù)算績效管理能起到一定的推動作用。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://xwlcp.cn/w/jg/125.html