現(xiàn)有法律框架下的兒童閱讀立法研究

1 我國(guó)兒童閱讀的立法現(xiàn)狀

兒童閱讀需要立法保障。兒童閱讀的立法包括學(xué)校的閱讀法、公共圖書(shū)館法及全民閱讀立法。在《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》和《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共圖書(shū)館法》)相繼頒布后，兒童閱讀領(lǐng)域最令人期待的立法就是國(guó)家全民閱讀立法。2013年兩會(huì)期間，鄔書(shū)林等上百名代表聯(lián)名提案，建議把全民閱讀上升為國(guó)家戰(zhàn)略，提出全國(guó)人大制定“全民閱讀法”、國(guó)務(wù)院制定“全民閱讀條例”等建議。隨后，新聞出版廣電總局立即行動(dòng)，成立全民閱讀立法起草工作組及起草工作辦公室，并很快草擬出《全民閱讀條例》(后改名為《全民閱讀促進(jìn)條例》)。這一條例被列入國(guó)務(wù)院法制辦的2013年立法工作計(jì)劃三檔項(xiàng)目。2016年，新聞出版廣電總局公布《全民閱讀促進(jìn)條例》(征求意見(jiàn)稿)。2017年，國(guó)務(wù)院法制辦審議并原則通過(guò)《全民閱讀促進(jìn)條例(草案)》。新聞出版廣電總局試圖通過(guò)立法推進(jìn)全民閱讀，其立意起點(diǎn)很高，但最初的立法思路比較簡(jiǎn)單。按一位全民閱讀立法參與者的說(shuō)法，在立法工作剛剛開(kāi)始時(shí)，起草者們都低估了這件事情的復(fù)雜程度：“其一，我們認(rèn)為這是件好事，幫助大家讀書(shū)，誰(shuí)會(huì)反對(duì)呢？其二，有《全民健身?xiàng)l例》珠玉在前，閻曉宏副局長(zhǎng)是如此比較二者的：《全民健身?xiàng)l例》是健身，《全民閱讀條例》是健腦，二者是提高國(guó)民素質(zhì)的雙翼，缺一不可”[1]。其實(shí)，促進(jìn)全民閱讀固然是件好事，但國(guó)家通過(guò)立法促進(jìn)全民閱讀就意味著要?jiǎng)佑霉操Y源來(lái)促進(jìn)閱讀。社會(huì)中需要?jiǎng)佑霉操Y源來(lái)促進(jìn)的“好事”許許多多，但公共資源是有限的、稀缺的，究竟哪些領(lǐng)域更值得動(dòng)用公共資源，需要有經(jīng)得起推敲的依據(jù)。立法的依據(jù)是法理基礎(chǔ)，現(xiàn)代社會(huì)中任何法律都需要有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，缺乏法理基礎(chǔ)的立法形同一紙空文，只會(huì)損害法律的嚴(yán)肅性并受到社會(huì)各界的批評(píng)。由于全民閱讀立法先行者們對(duì)全民閱讀的法理基礎(chǔ)缺乏認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單地認(rèn)為“是件好事”就可立法，或用健身健腦的比喻作為立法基礎(chǔ)，其立法主張很快受到社會(huì)各界質(zhì)疑。余秋雨認(rèn)為閱讀立法難度很大，因?yàn)椤傲⒎ň鸵?guī)定讀什么，什么書(shū)是好的，什么書(shū)是不好的”，在他看來(lái)，閱讀是一個(gè)自由選擇，“不要用強(qiáng)制、統(tǒng)一化的規(guī)定，閱讀更多是教育和引導(dǎo)的問(wèn)題，而不是規(guī)定”[2]。陳平原則認(rèn)為，“有關(guān)部門(mén)發(fā)起聯(lián)署要求閱讀立法，我覺(jué)得不太現(xiàn)實(shí)”“應(yīng)該鼓勵(lì)大家閱讀，但是我不希望變成通過(guò)政府行為強(qiáng)行推行的事情”[2]。面對(duì)質(zhì)疑，全民閱讀立法起草者們逐漸修正了早期的促進(jìn)個(gè)體閱讀的立法主張，轉(zhuǎn)而秉持更具法理基礎(chǔ)的觀點(diǎn)，即主張用立法保障國(guó)民的閱讀權(quán)利。2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見(jiàn)稿)》后，鄔書(shū)林表示，“《條例》可以說(shuō)是中國(guó)文化史上一座具有紀(jì)念意義的里程碑。它以法律的形式為確保我國(guó)公民享有基本的均等化的閱讀權(quán)利提供了強(qiáng)大的國(guó)家資源保障，并有效統(tǒng)籌各種社會(huì)資源保障閱讀的經(jīng)費(fèi)、閱讀的資源設(shè)施建設(shè)以及特殊群體的閱讀需求等亟待解決的問(wèn)題”[3]。盡管如此，全民閱讀立法似乎仍然錯(cuò)過(guò)了最好時(shí)機(jī)。

在我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中，最能體現(xiàn)對(duì)于兒童閱讀立法保障的就是《公共圖書(shū)館法》。這部歷經(jīng)艱難方得問(wèn)世的公共圖書(shū)館法，不但較好地繼承了國(guó)際圖書(shū)館立法的精神，而且其中部分法律條款還體現(xiàn)出理念創(chuàng)新。在閱讀、閱讀推廣和兒童閱讀領(lǐng)域，該法對(duì)圖書(shū)館立法實(shí)踐具有重要貢獻(xiàn)：

第一，我國(guó)《公共圖書(shū)館法》第三條明確指出，“公共圖書(shū)館是社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀作為重要任務(wù)”，這是國(guó)際上首次將“全民閱讀”正式寫(xiě)入圖書(shū)館法中，并將全民閱讀視為公共圖書(shū)館的“重要任務(wù)”。全民閱讀的含義不同于閱讀，或者說(shuō)全民閱讀并非所有個(gè)體閱讀的簡(jiǎn)單相加。此前，雖已有不少?lài)?guó)家將“閱讀”寫(xiě)入圖書(shū)館法中，如瑞典圖書(shū)館法規(guī)定“為了促進(jìn)對(duì)閱讀和文學(xué)、信息、教育以及普及性文化活動(dòng)的興趣，應(yīng)保證每位公民都可以訪問(wèn)公共圖書(shū)館”[4]。但這只是用“閱讀”一詞來(lái)描述公眾在圖書(shū)館的活動(dòng)。而我國(guó)公共圖書(shū)館法中提到的“全民閱讀”，則是國(guó)家在社會(huì)層面對(duì)閱讀行為的管理與引導(dǎo)，具有特定的意義。

第二，我國(guó)《公共圖書(shū)館法》明確規(guī)定公共圖書(shū)館應(yīng)以開(kāi)展活動(dòng)的形式推廣全民閱讀，并將“活動(dòng)”正式寫(xiě)入圖書(shū)館法中。該法第三十六條規(guī)定，“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)展閱讀指導(dǎo)、讀書(shū)交流、演講誦讀、圖書(shū)互換共享等活動(dòng)，推廣全民閱讀”。我國(guó)將圖書(shū)館通過(guò)閱讀指導(dǎo)、讀書(shū)交流、演講誦讀等形式促進(jìn)全民閱讀的服務(wù)稱(chēng)為“閱讀推廣”，國(guó)際上更多是用“活動(dòng)”一詞稱(chēng)呼這類(lèi)服務(wù)。在IFLA的某些文獻(xiàn)中，“活動(dòng)”是一種正式的稱(chēng)呼，在某些地方等同于“閱讀推廣”[5]。近年來(lái)，圖書(shū)館服務(wù)有活動(dòng)化的趨勢(shì)，“活動(dòng)”越來(lái)越成為圖書(shū)館的一種主流服務(wù)。盡管“活動(dòng)”這一術(shù)語(yǔ)已經(jīng)出現(xiàn)在國(guó)際圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)指南中，但在圖書(shū)館法中還很少被提及。

第三，我國(guó)《公共圖書(shū)館法》繼承了國(guó)際圖書(shū)館法的精神，在圖書(shū)館服務(wù)條款中強(qiáng)調(diào)兒童閱讀及推廣活動(dòng)。在各國(guó)公共圖書(shū)館法越來(lái)越關(guān)注兒童服務(wù)的同時(shí)，圖書(shū)館法中涉及兒童閱讀的法律條文也逐漸增加。如1996年的瑞典圖書(shū)館法規(guī)定“公共圖書(shū)館和學(xué)校圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注為兒童和青少年提供圖書(shū)、信息技術(shù)和其他適宜的媒體，以促進(jìn)語(yǔ)言的發(fā)展，鼓勵(lì)閱讀”[4]。我國(guó)《公共圖書(shū)館法》第三十四條規(guī)定“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)……開(kāi)展面向少年兒童的閱讀指導(dǎo)和社會(huì)教育活動(dòng)，并為學(xué)校開(kāi)展有關(guān)課外活動(dòng)提供支持”，這正是對(duì)國(guó)際公共圖書(shū)館立法精神的傳承。

2 國(guó)內(nèi)外兒童閱讀的立法研究

縱觀國(guó)際圖書(shū)館服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)論英美發(fā)達(dá)國(guó)家還是我國(guó)，都有一個(gè)從專(zhuān)門(mén)為成年人服務(wù)到為兒童服務(wù)的發(fā)展過(guò)程。公共圖書(shū)館最初都是為成年人的閱讀、掃盲、終身學(xué)習(xí)和文化娛樂(lè)而設(shè)計(jì)的。最早的公共圖書(shū)館法的立法精神也是旨在為城市新出現(xiàn)的工人階級(jí)提供一個(gè)學(xué)習(xí)和娛樂(lè)的場(chǎng)所。十九世紀(jì)中期，英國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)模式給工人階級(jí)創(chuàng)造了更多的空閑時(shí)間，中產(chǎn)階級(jí)擔(dān)心工人的閑暇時(shí)間不能被充分利用而導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題，于是社會(huì)活動(dòng)家開(kāi)始鼓勵(lì)工人階級(jí)將自己的空閑時(shí)間花在閱讀等符合中產(chǎn)階級(jí)道德的活動(dòng)上，以促進(jìn)形成更完善的社會(huì)[6]。所以英國(guó)1850年《公共圖書(shū)館法》是保障成人閱讀的，法律條款中對(duì)服務(wù)對(duì)象一律用“公眾”一詞統(tǒng)稱(chēng)，整個(gè)法律條文中沒(méi)有出現(xiàn)“兒童”一詞。隨著社會(huì)的進(jìn)步及公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，兒童服務(wù)在公共圖書(shū)館服務(wù)中的地位上升，兒童服務(wù)對(duì)法律的需求也隨之強(qiáng)烈。在1964年英國(guó)《公共圖書(shū)館和博物館法》中，服務(wù)對(duì)象已一律采用“成人和兒童”的提法。例如，該法規(guī)定圖書(shū)館在履行規(guī)定職責(zé)時(shí)，要特別考慮到“收藏足夠的館藏”，通過(guò)各種適當(dāng)?shù)姆绞将@得“可用于借閱或參考的書(shū)籍和其他印刷品，以及圖片、留聲機(jī)記錄、電影和其他資料，其數(shù)量、范圍和質(zhì)量都能夠滿足成人和兒童的一般要求和任何特殊要求”，“鼓勵(lì)成人和兒童充分利用圖書(shū)館服務(wù)，提供使用圖書(shū)館服務(wù)的建議，并提供使用者可能需要的書(shū)目和其他信息”[7]。之后，還有許多國(guó)家采取類(lèi)似提法，以強(qiáng)調(diào)兒童在圖書(shū)館法中的地位。例如，1993年的西班牙圖書(shū)館法規(guī)定，“公共圖書(shū)館必須免費(fèi)提供基本服務(wù)，并且必須為成人和兒童提供差異化服務(wù)”[8]；2001年的丹麥圖書(shū)館法規(guī)定，“各市議會(huì)有義務(wù)與其他市議會(huì)合作，建立一個(gè)設(shè)有兒童和成人部門(mén)的公共圖書(shū)館。市議會(huì)可以與其他市議會(huì)就全部或部分圖書(shū)館服務(wù)達(dá)成協(xié)議。市議會(huì)必須盡可能為無(wú)法親臨圖書(shū)館的兒童和成人建立圖書(shū)館服務(wù)”[9]。此外，各國(guó)圖書(shū)館法對(duì)兒童和青少年的關(guān)注頻率也不斷上升。例如，1997年的俄羅斯聯(lián)邦圖書(shū)館法規(guī)定“兒童和青少年圖書(shū)館用戶(hù)有權(quán)在公共圖書(shū)館、專(zhuān)門(mén)國(guó)立兒童和青少年圖書(shū)館及與其章程有關(guān)的教育機(jī)構(gòu)圖書(shū)館享受圖書(shū)館服務(wù)”[10]，同時(shí)該法還將兒童和青少年當(dāng)成圖書(shū)館需要提供特殊服務(wù)的群體：法律條文中規(guī)定的圖書(shū)館不分年齡的平等服務(wù)也屬于對(duì)兒童服務(wù)的保障；2007年西班牙《閱讀、圖書(shū)和圖書(shū)館法》第五章“圖書(shū)館”中規(guī)定“所有人都能夠平等地訪問(wèn)這些材料、設(shè)備并使用圖書(shū)館服務(wù)，不能因?yàn)榈胤?、種族、宗教、意識(shí)形態(tài)、性別或性取向、年齡、身體狀況、經(jīng)濟(jì)來(lái)源或任何其他個(gè)人或社會(huì)因素而歧視任何讀者”[11](115)，十分鮮明地表明了圖書(shū)館為兒童服務(wù)的立場(chǎng)。

在圖書(shū)館法之外，還有其他相關(guān)法律為兒童閱讀提供了法律保障。如韓國(guó)《閱讀文化振興法》第十條“學(xué)校的閱讀振興”規(guī)定，“確保學(xué)校閱讀資料充足并配備指導(dǎo)學(xué)生閱讀的相關(guān)教師力量”“為保障學(xué)生將讀書(shū)活動(dòng)日?；?，學(xué)校負(fù)責(zé)人必須鼓勵(lì)各項(xiàng)閱讀活動(dòng)的展開(kāi)”等具體措施[11](9)；日本頒布的《少年兒童讀書(shū)活動(dòng)推進(jìn)法》指出“必須積極完善環(huán)境，使全體少年兒童能夠隨時(shí)隨地自主閱讀”，并提出了設(shè)立少年兒童讀書(shū)日等具體措施[11](31-37)；美國(guó)《卓越閱讀法》是對(duì)《小學(xué)和中學(xué)教育法》某些條款的修正，該法的立法目標(biāo)包括“教導(dǎo)每個(gè)兒童在其童年早期進(jìn)行閱讀”“增加高質(zhì)量家庭讀寫(xiě)計(jì)劃的數(shù)目”等[11](208)。

盡管許多國(guó)家的圖書(shū)館法和其他相關(guān)法律為兒童閱讀提供了立法保障，但法律的頒行并沒(méi)有中止相關(guān)研究。圖書(shū)館法的研究與其他法律的研究一樣，大致可分為三種類(lèi)型：立法頒行前的立法理念與法律文本研究；立法頒行早期的釋法與普法研究；立法頒行后的配套文件研究與修法研究。我國(guó)圖書(shū)館立法，自二十世紀(jì)八十年代理論界開(kāi)始倡導(dǎo)至今將近四十年，自二十一世紀(jì)初啟動(dòng)法律起草工作至今也已有十七年。隨著《公共圖書(shū)館法》正式頒行，我國(guó)公共圖書(shū)館法的立法理念與法律文本的研究工作已經(jīng)階段性結(jié)束。2017年11月，《公共圖書(shū)館法》表決通過(guò)后，我國(guó)圖書(shū)館行業(yè)正在廣泛開(kāi)展《公共圖書(shū)館法》的釋法與普法活動(dòng)，專(zhuān)家學(xué)者們撰寫(xiě)論著或開(kāi)展培訓(xùn)，宣傳《公共圖書(shū)館法》對(duì)我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的重要意義，分析《公共圖書(shū)館法》對(duì)我國(guó)圖書(shū)館管理與服務(wù)可能產(chǎn)生的影響，對(duì)《公共圖書(shū)館法》的條款、文字進(jìn)行辨析，對(duì)法律中可能產(chǎn)生分歧的文字進(jìn)行解釋。這類(lèi)研究對(duì)于落實(shí)《公共圖書(shū)館法》，發(fā)揮《公共圖書(shū)館法》的作用很重要，也可能會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。但無(wú)論對(duì)于圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展還是圖書(shū)館學(xué)研究，釋法和普法研究都只是階段性的工作。《公共圖書(shū)館法》頒行后真正重要的研究工作是圍繞落實(shí)《公共圖書(shū)館法》而進(jìn)行的配套政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、指南及其他行業(yè)指導(dǎo)文件的研究，以及為完善《公共圖書(shū)館法》而進(jìn)行的修法研究。對(duì)于圖書(shū)館理論界來(lái)說(shuō)，這類(lèi)研究是相當(dāng)長(zhǎng)期的任務(wù)。例如英國(guó)《公共圖書(shū)館和博物館法》于1964年頒布，而在半個(gè)世紀(jì)后面對(duì)公共圖書(shū)館在信息時(shí)代遇到的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)時(shí)，英國(guó)圖書(shū)館理論界還在激烈地討論該法[12]。

在我國(guó)《公共圖書(shū)館法》獲得通過(guò)后，圖書(shū)館人興奮之余多少也會(huì)有些遺憾。人們普遍感覺(jué)該法缺少法律法規(guī)應(yīng)有的“牙齒”，法律中更多的是抽象原則和對(duì)現(xiàn)有圖書(shū)館業(yè)務(wù)行為的描述。一部5000字的法律中，出現(xiàn)了27個(gè)“有關(guān)”，5個(gè)“相應(yīng)”，3個(gè)“相關(guān)”，給人以充分的自由量裁空間。其實(shí)，這不但是我國(guó)行政法、社會(huì)法的普遍情形，也是國(guó)際圖書(shū)館法的基本形態(tài)，如1997年《俄羅斯圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》中“有關(guān)”“相應(yīng)”也不少于10個(gè)[10]。英國(guó)1850年的《公共圖書(shū)館法》規(guī)定了建立圖書(shū)館的人口下限和稅率，而1964年的《公共圖書(shū)館和博物館法》則取消了這些規(guī)定，更為具體的規(guī)定則由其他政府文件來(lái)落實(shí)，如圍繞該法中政府必須提供的“全面有效的圖書(shū)館服務(wù)”，英國(guó)文化、媒體和體育部制定了《全面、高效、現(xiàn)代的公共圖書(shū)館——標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估》[13]。

正因?yàn)楝F(xiàn)有公共圖書(shū)館法無(wú)法具備更多的可操作性，我國(guó)圖書(shū)館界在熱熱鬧鬧開(kāi)展釋法、普法的同時(shí)，應(yīng)該盡快將圖書(shū)館立法研究的重心轉(zhuǎn)移到落實(shí)《公共圖書(shū)館法》的行政法規(guī)、政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與指南等文件的研究與制定上來(lái)，使《公共圖書(shū)館法》中的“有關(guān)規(guī)定”“相關(guān)規(guī)定”變成圖書(shū)館人和讀者“看得到”的規(guī)定。例如，《公共圖書(shū)館法》第十九條中有3個(gè)“相應(yīng)”：“公共圖書(shū)館館長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的文化水平、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和組織管理能力。公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍及服務(wù)人口等因素配備相應(yīng)的工作人員。公共圖書(shū)館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能”，這3個(gè)“相應(yīng)”所涉及的館長(zhǎng)的文化水平、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和組織管理能力、不同公共圖書(shū)館的工作人員的數(shù)量要求及其能力要求等，都需要由主管部門(mén)出臺(tái)配套政策予以落實(shí)，這需要圖書(shū)館學(xué)理論研究的支撐。

兒童閱讀服務(wù)是公共圖書(shū)館服務(wù)中重要且極具特殊性的領(lǐng)域。與成年人相比，兒童的閱讀行為正在形成過(guò)程中，需要社會(huì)和家庭營(yíng)造良好的閱讀環(huán)境，促使其形成健康的閱讀行為：兒童的認(rèn)知尚不成熟，閱讀行為容易受到外界的不良干擾，需要公權(quán)部門(mén)提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)；兒童的行為能力較弱，無(wú)法熟練使用普通的社會(huì)閱讀資源與閱讀服務(wù)，需要閱讀服務(wù)部門(mén)為他們提供特殊的閱讀服務(wù)。正是因?yàn)榫哂羞@些基本特征，兒童閱讀比成年人閱讀才更加需要通過(guò)法律手段來(lái)提供全方位的閱讀保障。我國(guó)《公共圖書(shū)館法》已經(jīng)對(duì)兒童閱讀服務(wù)做出了許多有益的規(guī)定，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，公共圖書(shū)館的兒童閱讀服務(wù)將會(huì)在《公共圖書(shū)館法》的指導(dǎo)、制約下不斷發(fā)展。但同時(shí)，由于兒童閱讀存在許許多多的特殊性，現(xiàn)有《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》和《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見(jiàn)稿)》的兒童閱讀服務(wù)條款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共圖書(shū)館兒童閱讀服務(wù)的需求。因此，我國(guó)的兒童閱讀立法研究也不應(yīng)該僅停留在釋法和普法宣傳階段，而是要在現(xiàn)有法律框架下，圍繞兒童閱讀對(duì)立法的實(shí)際需求，研究與制定兒童閱讀的行政法規(guī)、政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與指南等專(zhuān)門(mén)文件，為公共圖書(shū)館兒童閱讀服務(wù)提供切實(shí)可行的立法保障。

3 關(guān)于兒童閱讀立法的思考

我國(guó)關(guān)于圖書(shū)館兒童閱讀服務(wù)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、指南很少或無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前兒童閱讀推廣的需要，如何切實(shí)保障圖書(shū)館服務(wù)中的兒童權(quán)利和兒童優(yōu)先以及保證兒童閱讀服務(wù)的公平、多樣和包容，圖書(shū)館界還需要開(kāi)展大量研究工作。在現(xiàn)有法律框架下，圖書(shū)館行業(yè)需要出臺(tái)或完善更多的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或指南類(lèi)文件為圖書(shū)館兒童閱讀提供立法保障，確保公共圖書(shū)館兒童閱讀服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)公共圖書(shū)館法提出的“推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀”的重要任務(wù)。

3.1 保障兒童閱讀服務(wù)的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性

兒童閱讀立法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)科學(xué)的閱讀研究，鼓勵(lì)用閱讀研究成果促進(jìn)全民閱讀，避免全民閱讀促進(jìn)活動(dòng)中憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、不可靠知識(shí)、未經(jīng)檢驗(yàn)的成果對(duì)公眾包括兒童進(jìn)行閱讀指導(dǎo)的行為。圖書(shū)館人曾以“嚴(yán)守中立和無(wú)偏見(jiàn)的立場(chǎng)”作為其職業(yè)倫理之一[14]，盡管目前圖書(shū)館界對(duì)這一觀念的認(rèn)識(shí)還存在分歧，但在以推廣活動(dòng)形式開(kāi)展的圖書(shū)館閱讀服務(wù)中，多由活動(dòng)主辦方挑選讀物并選擇講授方式，閱讀推廣服務(wù)客觀上已經(jīng)很少具有中立性。在圖書(shū)館兒童閱讀服務(wù)中，針對(duì)學(xué)齡前兒童開(kāi)展的講故事、讀繪本活動(dòng)所占比重極大。這類(lèi)服務(wù)是由故事主講人或閱讀推廣人主導(dǎo)的，他們選擇的講授內(nèi)容對(duì)兒童認(rèn)知的形成具有很大影響。圖書(shū)館兒童閱讀推廣與學(xué)校教育雖然基本上是同一性質(zhì)的兒童教育活動(dòng)，但學(xué)校教育有教育學(xué)研究作為支撐，因而具有很強(qiáng)的規(guī)范性，各個(gè)年級(jí)的課程應(yīng)包含什么內(nèi)容、課堂內(nèi)容如何組織、教師應(yīng)達(dá)到什么資質(zhì)水平、學(xué)生應(yīng)具有什么文化基礎(chǔ)等，都有十分明確的、社會(huì)公眾或家長(zhǎng)可事先知曉的要求。而圖書(shū)館兒童閱讀推廣活動(dòng)的管理者或組織者多數(shù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的兒童服務(wù)訓(xùn)練，不具備嚴(yán)格的服務(wù)人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。甚至有大量“故事媽媽”等志愿者作為故事主講人，其講授能力沒(méi)有經(jīng)過(guò)具有公信力的部門(mén)的審核，公眾和家長(zhǎng)事先對(duì)講授的內(nèi)容與質(zhì)量往往并不知曉。這就使圖書(shū)館兒童閱讀推廣的質(zhì)量存在不確定的風(fēng)險(xiǎn)，如不合適的內(nèi)容選題，不適當(dāng)?shù)幕?dòng)行為，講授時(shí)錯(cuò)誤的、不恰當(dāng)?shù)囊?，等等?/p>

學(xué)校教育體系之外的閱讀服務(wù)可能會(huì)給兒童帶來(lái)負(fù)面影響，且難于通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或指南予以規(guī)范，這一問(wèn)題已引起國(guó)外立法界的關(guān)注。美國(guó)《卓越閱讀法案》就試圖確保兒童閱讀的科學(xué)性，避免有人采用未經(jīng)科學(xué)檢驗(yàn)或?qū)I(yè)確認(rèn)的知識(shí)對(duì)學(xué)生進(jìn)行閱讀指導(dǎo)，該法陳述的第二個(gè)目的即為“通過(guò)使用源自可靠的、可復(fù)制的閱讀研究(包括自然拼讀法)的發(fā)現(xiàn)，改進(jìn)學(xué)生的閱讀技巧，以及閱讀課老師的在職教學(xué)實(shí)踐”[11](208)。我國(guó)目前的兒童閱讀推廣活動(dòng)中，一些“專(zhuān)家”采用未經(jīng)科學(xué)檢驗(yàn)的知識(shí)進(jìn)行閱讀指導(dǎo)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，但《公共圖書(shū)館法》并未就這一問(wèn)題做出規(guī)定。我們只能期待其他涉及兒童閱讀的法律，或在《公共圖書(shū)館法》下一次修訂中解決這一問(wèn)題。

此外，作為補(bǔ)救措施之一，行業(yè)性的閱讀推廣人制度可使志愿者參與圖書(shū)館閱讀推廣具有一定的資質(zhì)門(mén)檻，提升閱讀推廣人的資質(zhì)[15]。在閱讀推廣早期，從事閱讀推廣的個(gè)人往往自封閱讀推廣人，他們對(duì)兒童閱讀起到了積極的推動(dòng)作用。但現(xiàn)在全民閱讀已經(jīng)成為國(guó)家行為，兒童閱讀推廣已經(jīng)成為公共圖書(shū)館的常態(tài)化業(yè)務(wù)，這就要求圖書(shū)館主管部門(mén)或行業(yè)組織研究閱讀推廣人培訓(xùn)與管理制度，出臺(tái)閱讀推廣人管理的政策、標(biāo)準(zhǔn)或指南，對(duì)閱讀推廣人的培訓(xùn)、管理及資質(zhì)進(jìn)行制度化的規(guī)范。

3.2 保障兒童閱讀的服務(wù)資源

我國(guó)《公共圖書(shū)館法》第三十四條明確規(guī)定“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點(diǎn)配備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人員”，這一規(guī)定為公共圖書(shū)館開(kāi)展兒童閱讀服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但這一條款又僅僅是原則性的規(guī)定，圖書(shū)館主管部門(mén)和行業(yè)組織需要通過(guò)頒布政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或指南，使《公共圖書(shū)館法》的規(guī)定更具指導(dǎo)性。例如，需要針對(duì)不同類(lèi)型的圖書(shū)館，確定少兒閱覽區(qū)域的面積或所占比例，以及兒童閱讀服務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量與類(lèi)型。對(duì)于大型的、兒童閱讀服務(wù)類(lèi)型豐富的圖書(shū)館，還需要確定少兒閱覽區(qū)域內(nèi)靜讀區(qū)域和活動(dòng)區(qū)域、閱讀空間和創(chuàng)客空間等不同空間的設(shè)施設(shè)備要求，并針對(duì)嬰幼兒閱讀或親子閱讀、學(xué)前兒童閱讀及青少年閱讀等規(guī)定不同的建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)。

兒童服務(wù)與成年人服務(wù)相比，具有更高的服務(wù)細(xì)分的要求。不同年齡層次對(duì)館員人數(shù)有不同要求，如英國(guó)圖書(shū)情報(bào)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)(CILIP)曾經(jīng)規(guī)定館員與兒童讀者的比例為：2歲以下，1∶3；2歲，1∶4；3～5歲，1∶8(成年讀者為1∶15)①?？藏悹柼岢龅臉?biāo)準(zhǔn)是，每1萬(wàn)名用戶(hù)的服務(wù)點(diǎn)需要1名兒童專(zhuān)業(yè)人員，大型圖書(shū)館系統(tǒng)中應(yīng)有三分之一的專(zhuān)職人員有兒童圖書(shū)館學(xué)基礎(chǔ)[16]。

3.3 保障兒童閱讀的安全

兒童閱讀的安全也是公共圖書(shū)館立法完成后需要圖書(shū)館行業(yè)認(rèn)真研究的問(wèn)題?！豆矆D書(shū)館法》第十五條將“安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案”作為建立公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)具備的條件之一，并在第二十八條中將安全設(shè)施細(xì)化為“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)配備防火、防盜等設(shè)施”。但是這些規(guī)定更多的是針對(duì)公共圖書(shū)館的一般性服務(wù)，對(duì)圖書(shū)館的兒童閱讀服務(wù)來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)團(tuán)中央、教育部等部委舉行的一次關(guān)于中小學(xué)生安全問(wèn)題的大型調(diào)查，結(jié)果顯示學(xué)校和公共場(chǎng)所是兒童最容易受到傷害的地方，分別占51.44%和36.32%[17]。圖書(shū)館作為公共場(chǎng)所之一，安全問(wèn)題需要得到更多的關(guān)注。

圖書(shū)館兒童閱讀服務(wù)對(duì)于安全的要求是全方位的，發(fā)達(dá)國(guó)家的圖書(shū)館行業(yè)組織已經(jīng)對(duì)圖書(shū)館兒童服務(wù)安全問(wèn)題提出了非常詳盡的要求：硬件方面，在政策或標(biāo)準(zhǔn)、指南中對(duì)圖書(shū)館的空間布局、標(biāo)識(shí)體系、家具、活動(dòng)道具等提出明確的要求：軟件方面，對(duì)大到事故或糾紛的處理、小到兒童上衛(wèi)生間是否應(yīng)陪護(hù)、講故事時(shí)是否可與兒童有身體接觸等，都做出了細(xì)致的規(guī)定。隨著圖書(shū)館大力發(fā)展閱讀推廣或推廣活動(dòng)這種新型服務(wù)，圖書(shū)館對(duì)兒童安全規(guī)范類(lèi)文件的需求變得更加迫切。一方面，當(dāng)前圖書(shū)館正在進(jìn)行多樣化的空間改造，各種創(chuàng)客空間、制作空間、創(chuàng)意閱讀空間、趣味性學(xué)習(xí)空間等不斷出現(xiàn)，這些變化要求圖書(shū)館行業(yè)對(duì)原有建筑設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)或管理規(guī)范進(jìn)行更新；另一方面，兒童閱讀推廣使得圖書(shū)館服務(wù)更加多樣化，各種手工、戶(hù)外、家庭閱讀服務(wù)紛紛興起，這也對(duì)圖書(shū)館兒童安全政策提出了新的要求。所有這些都要求圖書(shū)館行業(yè)更加細(xì)致地研究圖書(shū)館兒童閱讀的安全問(wèn)題，通過(guò)制定行業(yè)文件對(duì)兒童閱讀安全提供立法保障。