農(nóng)業(yè)立體污染防治與中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

農(nóng)業(yè)立體污染是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中不合理的農(nóng)藥化肥施用、畜禽糞便排放、農(nóng)田廢棄物處置以及耕種措施等造成的面源污染和溫室氣體排放超過(guò)了環(huán)境容量和環(huán)境自?xún)裟芰?，?gòu)成從水體、土壤、生物到大氣的污染。傳統(tǒng)觀(guān)念上人們普遍認(rèn)為污染僅與工業(yè)密切相關(guān)，再加上我國(guó)農(nóng)業(yè)政策長(zhǎng)期以來(lái)的首要目標(biāo)是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以保證糧食安全，所以一直以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的污染問(wèn)題基本上是忽視的。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)立體污染形勢(shì)已經(jīng)非常嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)污染造成的環(huán)境破壞更是需要很長(zhǎng)時(shí)間才能恢復(fù)，且恢復(fù)成本極高，因此農(nóng)業(yè)立體污染問(wèn)題亟需解決。近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題，并提出了不少有益的建議，但這些成果大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行，法學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題則關(guān)注不夠，僅有的幾篇論文要么比較宏觀(guān)，要么限于對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)制度的評(píng)析。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，減少或緩解環(huán)境污染的四種機(jī)制——“污染者付費(fèi)”、“征收環(huán)境稅”、“排污許可證”和“環(huán)境補(bǔ)貼”中，前三者基本上無(wú)法適用，進(jìn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼是防治農(nóng)業(yè)立體污染的唯一的可行選擇。但迄今為止，除個(gè)別補(bǔ)貼項(xiàng)目外，我國(guó)并未采用其他農(nóng)業(yè)立體污染防治補(bǔ)貼制度，這不能不說(shuō)是農(nóng)業(yè)政策和立法的一大缺陷?？紤]到我國(guó)正在制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，亦考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)立體污染的防治任務(wù)非常急迫，有必要從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行檢討，以求對(duì)立法有所裨益。

一、農(nóng)業(yè)立體污染防治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的目標(biāo)不利于農(nóng)業(yè)立體污染的防治

目前，我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法?，F(xiàn)行立法只有部分法律法規(guī)提及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但用語(yǔ)多為國(guó)家“農(nóng)業(yè)投入”或“補(bǔ)助”等，僅《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第27條使用了“補(bǔ)貼”一詞。但自2004年以來(lái)，通過(guò)一系列中央一號(hào)文件和財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部以及各級(jí)地方政府或涉農(nóng)行政部門(mén)的意見(jiàn)、通知、公告、辦法和實(shí)施方案等，我國(guó)已經(jīng)初步建立了包括“對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”（糧農(nóng)直補(bǔ)）、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補(bǔ)”（農(nóng)資綜合直補(bǔ)）、“良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼”（農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼）等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，并正在研究制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。雖然這些文件很難說(shuō)是法律法規(guī)，但它們卻是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的主要淵源。

綜觀(guān)這些文件，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的主要目標(biāo)是促進(jìn)“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)（糧食增產(chǎn)）”和“農(nóng)民增收”。前者是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)。而后者是在城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大可能影響社會(huì)穩(wěn)定以及我國(guó)為加入WTO在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域做了很大讓步、國(guó)家和社會(huì)十分擔(dān)心農(nóng)業(yè)可能因此而受巨大沖擊的背景下，才逐步確立的。

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度確實(shí)在一定程度上促進(jìn)了“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)”和“農(nóng)民增收”。然而必須承認(rèn)，這些形式的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，尤其是農(nóng)業(yè)立體污染的防治不僅無(wú)益，反而會(huì)使得污染形勢(shì)進(jìn)一步惡化。

1、糧農(nóng)直補(bǔ)。根據(jù)財(cái)政部等《關(guān)于進(jìn)一步完善對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策的意見(jiàn)》（財(cái)建[2005]59號(hào)）文件，糧食直補(bǔ)“原則上按種糧農(nóng)戶(hù)的實(shí)際種植面積補(bǔ)貼，如采取其他補(bǔ)貼方式，也要剔除不種糧的因素，盡可能做到與種植面積接近”。 按照這一規(guī)定，我國(guó)糧食直補(bǔ)制度的補(bǔ)貼雖然各地有所不同，但以按照實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼居多。如此一來(lái)，為獲得補(bǔ)貼，農(nóng)戶(hù)會(huì)不合理的擴(kuò)大糧食種植面積和使用化肥、農(nóng)藥，以提高糧食產(chǎn)量尤其是商品糧的產(chǎn)量。

2、農(nóng)資綜合直補(bǔ)。農(nóng)資綜合直補(bǔ)本身就是為了抵消化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)上漲引起的農(nóng)民支出增加和收入減少而發(fā)放的，其分配要考慮糧食產(chǎn)量、商品量和補(bǔ)貼強(qiáng)度系數(shù)等因素。這一補(bǔ)貼確實(shí)可以增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，但無(wú)形之中卻鼓勵(lì)了導(dǎo)致農(nóng)業(yè)立體污染的各種生產(chǎn)資料的過(guò)量使用。

3、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼如果機(jī)制合理，將不會(huì)產(chǎn)生大的負(fù)面影響。但實(shí)踐中享受補(bǔ)貼的所謂的“良種”和“農(nóng)機(jī)具”卻由于招標(biāo)和補(bǔ)貼過(guò)程中的“尋租”現(xiàn)象而對(duì)環(huán)境有害。實(shí)踐中一些不利于增強(qiáng)土壤肥力或水土保持的種子被確定為地區(qū)主導(dǎo)型良種，還有一些被列入補(bǔ)貼目錄的農(nóng)機(jī)具屬于高耗能和高污染的型號(hào)。

綜上，由于立法目標(biāo)的有意或無(wú)意的忽視，再加上信息不對(duì)稱(chēng)和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使使得傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)過(guò)度使用農(nóng)業(yè)化學(xué)物的原因，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度已經(jīng)阻礙了農(nóng)業(yè)立體污染的防治。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)除了具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給等基礎(chǔ)功能外，還具有促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)、保障糧食安全等社會(huì)功能，和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等功能。國(guó)情決定了一國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的具體需要，進(jìn)而決定了農(nóng)業(yè)在該國(guó)的功能組成。如果說(shuō)之前我國(guó)過(guò)于注重農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能和社會(huì)功能具有一定合理性的話(huà)，那么在農(nóng)業(yè)立體污染形勢(shì)如此嚴(yán)峻的當(dāng)下，再片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和社會(huì)功能，仍置其環(huán)境功能于不顧，只能是掩耳盜鈴，自欺欺人了。如前所述，我國(guó)現(xiàn)有立法與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的目標(biāo)不利于對(duì)農(nóng)業(yè)立體污染的防治，因此必須重塑立法目標(biāo)，在注重農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的各種功能平衡發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)立體污染防治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類(lèi)型的重構(gòu)

如上所述，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類(lèi)型在一定程度上需要為日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)立體污染負(fù)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)功能，有效防治農(nóng)業(yè)立體污染，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法時(shí)必須對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類(lèi)型進(jìn)行重構(gòu)。

（一）增設(shè)農(nóng)民收入直補(bǔ)

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中增設(shè)農(nóng)民收入直補(bǔ)并不是要在現(xiàn)有四類(lèi)補(bǔ)貼之外，再另設(shè)新的補(bǔ)貼類(lèi)型，而是把現(xiàn)有的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)和良種直補(bǔ)合而為一，統(tǒng)稱(chēng)“農(nóng)民收入直補(bǔ)”。之所以這樣修改的原因在于：

1、糧農(nóng)直補(bǔ)制度本質(zhì)上屬于收入補(bǔ)貼，其目標(biāo)應(yīng)該是提高農(nóng)民收入，而不是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。直接將其定性為收入補(bǔ)貼，無(wú)需與實(shí)際種植面積或商品糧量掛鉤，將有助于減輕農(nóng)藥、化肥的使用，減輕農(nóng)業(yè)立體污染程度。

2、作為成本減支補(bǔ)貼，農(nóng)資綜合直補(bǔ)制度的政策目標(biāo)本來(lái)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，但其已經(jīng)演變成綜合收入補(bǔ)貼。更何況，造成農(nóng)業(yè)立體污染的罪魁禍?zhǔn)妆旧砭褪寝r(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)資，若繼續(xù)維持 “農(nóng)資補(bǔ)貼”的稱(chēng)謂，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)作用，加重農(nóng)業(yè)立體污染。

3、現(xiàn)行的良種補(bǔ)貼可分為針對(duì)農(nóng)作物（水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜、馬鈴薯、青稞、花生等）和針對(duì)動(dòng)物（生豬與奶牛）兩類(lèi)。實(shí)踐中有的補(bǔ)貼給良種供應(yīng)單位（奶牛和生豬），有的采用“售價(jià)折扣”補(bǔ)貼，還有的是“現(xiàn)金直接補(bǔ)貼”，但水稻、玉米和油菜良種只能采用后者。從理論上講，同樣是良種補(bǔ)貼，水稻和玉米硬性規(guī)定采用現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，而其他幾類(lèi)卻允許地方政府選擇，這樣區(qū)分并無(wú)充分的根據(jù)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消售價(jià)折扣或補(bǔ)貼給供種單位的補(bǔ)貼方式，而統(tǒng)一采用現(xiàn)金直接補(bǔ)貼。這樣既可以充分尊重農(nóng)民的意愿，也可以避免招投標(biāo)過(guò)程中的腐敗問(wèn)題，避免對(duì)環(huán)境造成損害的品種成為區(qū)域主導(dǎo)型良種。至于現(xiàn)金發(fā)放后不能保證農(nóng)民真正使用良種的擔(dān)心，我們認(rèn)為完全不必要。因?yàn)榭糠N植或養(yǎng)殖為生的農(nóng)民和種糧或養(yǎng)殖大戶(hù)同樣具有理性。

（二）保留農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼

在有利于提高我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、有利于部分農(nóng)民增收的同時(shí)，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼本身對(duì)環(huán)境并不會(huì)造成太大的負(fù)面影響，造成環(huán)境污染的原因是一些高耗能、高污染的農(nóng)業(yè)機(jī)械被列入補(bǔ)貼目錄，罪不在制度本身。而且，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼方案規(guī)定，在申請(qǐng)補(bǔ)貼人數(shù)超過(guò)補(bǔ)貼指標(biāo)時(shí)，對(duì)“報(bào)廢更新農(nóng)業(yè)機(jī)械”的要優(yōu)先補(bǔ)貼，這將有利于減少農(nóng)業(yè)立體污染。因此，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中應(yīng)保留農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。

（三）完善農(nóng)業(yè)污染削減補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼或農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼是政府給予農(nóng)戶(hù)以激勵(lì)其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)或污染削減活動(dòng)的某種形式的財(cái)政支付。按補(bǔ)貼對(duì)象不同，農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼分為環(huán)境改善類(lèi)補(bǔ)貼和污染削減類(lèi)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)污染削減補(bǔ)貼屬于農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼的一種，是對(duì)農(nóng)戶(hù)減少負(fù)外部性的補(bǔ)貼，用于彌補(bǔ)環(huán)境成本和激勵(lì)生產(chǎn)者主動(dòng)控制污染。環(huán)境改善類(lèi)補(bǔ)貼，如退耕還林補(bǔ)貼，我國(guó)已經(jīng)實(shí)施多年，取得了卓越成效。但污染削減類(lèi)補(bǔ)貼我國(guó)僅采用了“土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼”、“測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼”和“沼氣池補(bǔ)貼”。

1、土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼。根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《2012年土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》，土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼分為三種：秸稈還田補(bǔ)貼、地力培肥補(bǔ)貼和綠肥種植補(bǔ)貼，但這三類(lèi)補(bǔ)貼并未全面實(shí)施。秸稈還田不僅可以減少焚燒帶來(lái)的污染，還可以增強(qiáng)土地有機(jī)質(zhì)。但農(nóng)戶(hù)并未因秸稈還田減少化肥的使用，原因在于：（1）土質(zhì)和肥力改善是一長(zhǎng)期過(guò)程；（2）秸稈還田本身不屬于增產(chǎn)增效的技術(shù)，其目的在于改善環(huán)境，減少污染；（3）長(zhǎng)期耕種經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣的影響。除此之外，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，秸稈還田補(bǔ)貼只是發(fā)放腐熟劑等物資，農(nóng)戶(hù)卻因還田而需要增加機(jī)耕成本，因此他們積極性并不高。我們認(rèn)為，秸稈還田技術(shù)的推廣必須給農(nóng)戶(hù)足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，至少要能夠彌補(bǔ)其采用該技術(shù)而額外增加的成本和減少化肥施用造成的產(chǎn)量損失。如果秸稈還田補(bǔ)貼能以環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門(mén)的驗(yàn)收數(shù)據(jù)為準(zhǔn)直接通過(guò)“一卡通”或“一折通”發(fā)放到戶(hù)的話(huà)，農(nóng)戶(hù)自然會(huì)擁護(hù)和推廣秸稈還田技術(shù)。地力培肥和綠肥種植補(bǔ)貼的完善也基本相同。

2、測(cè)土配方施肥項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《測(cè)土配方施肥試點(diǎn)補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》，測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼的對(duì)象主要是各地的土肥站等農(nóng)技部門(mén)。研究表明，采用測(cè)土配方施肥技術(shù)能夠促進(jìn)農(nóng)民增收、節(jié)支和減少污染。但該技術(shù)要求更多的勞動(dòng)投入，且配方肥價(jià)格比一般肥料略高，農(nóng)戶(hù)一般不愿意采用。因此，有必要將補(bǔ)貼對(duì)象擴(kuò)展至使用該技術(shù)的農(nóng)戶(hù)，對(duì)其購(gòu)買(mǎi)和使用配方肥進(jìn)行補(bǔ)貼。

3、沼氣池建設(shè)補(bǔ)貼。畜禽養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境危害主要是畜禽糞便污染。這些污染物質(zhì)隨地表徑流或貯糞池滲漏污染地表水和地下水或者造成對(duì)空氣的惡臭污染。建設(shè)沼氣池能夠?qū)ξ廴疚镔|(zhì)進(jìn)行無(wú)害化處理，還能夠?qū)φ託?、沼渣和沼液進(jìn)行資源化利用以避免污染環(huán)境，具有極強(qiáng)的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。盡管如此，調(diào)研和研究表明，由于沼氣池建造、維修成本較高，如果沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼或補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，則多數(shù)農(nóng)戶(hù)不愿意建造沼氣池。

為防止我國(guó)農(nóng)業(yè)立體污染態(tài)勢(shì)持續(xù)惡化，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中必須規(guī)定其他類(lèi)型污染物削減補(bǔ)貼。主要有：1、低毒低殘留生物農(nóng)藥補(bǔ)貼。2、農(nóng)藥減量補(bǔ)貼。3、可降解農(nóng)膜補(bǔ)貼等。

對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類(lèi)型進(jìn)行重構(gòu)，減少現(xiàn)有補(bǔ)貼類(lèi)型對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的負(fù)面影響，激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用有效環(huán)保技術(shù)，不僅僅是防治農(nóng)業(yè)立體污染的需要，也為從質(zhì)和量?jī)煞矫姹Ｕ衔覈?guó)糧食安全所必須，亦有利于保障人民身體健康。除此之外，也將有助于應(yīng)對(duì)外國(guó)綠色壁壘，擴(kuò)大我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口，進(jìn)而增加農(nóng)民收入?？梢哉f(shuō)，重構(gòu)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類(lèi)型在維持了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)功能外，又彰顯了農(nóng)業(yè)的環(huán)境功能和社會(huì)功能。

三、農(nóng)業(yè)立體污染防治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的強(qiáng)化

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)立法對(duì)農(nóng)業(yè)立體污染的防治不力

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)立法中存在不少有關(guān)農(nóng)業(yè)污染防治的規(guī)定，主要包括：

1、《農(nóng)業(yè)法》。2012年12月28日修訂的我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》有專(zhuān)章規(guī)定“農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”，其中第58條規(guī)定，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)當(dāng)合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜……防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退。第65條規(guī)定，各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織使用高效低毒低殘留農(nóng)藥、獸藥；秸稈及其他剩余物質(zhì)應(yīng)當(dāng)妥善處理，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。從事畜禽等動(dòng)物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處理或者綜合利用，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

2、《環(huán)境保護(hù)法》?！董h(huán)境保護(hù)法》第20條只有1款，要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》在第20條中增加了兩款。其中增加的第1款要求加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，合理施用肥料、農(nóng)藥及處置農(nóng)業(yè)廢棄物等，防止農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境。第2款則明確規(guī)定要通過(guò)財(cái)政預(yù)算支持農(nóng)村環(huán)境治理。

此外，法律層面上的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《水污染防治法》也做了相應(yīng)規(guī)定。而行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章方面，也存在一些類(lèi)似的規(guī)定。例如，國(guó)務(wù)院的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》和《飼料及飼料添加劑管理?xiàng)l例》等。

盡管立法有如此多的農(nóng)業(yè)立體污染防治規(guī)定，但必須承認(rèn)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)立法對(duì)農(nóng)業(yè)立體污染的防治僅能起到引導(dǎo)和宣示的作用，根本不可能落到實(shí)處。主要原因如下：首先，相關(guān)立法多使用“鼓勵(lì)”、“支持”等用語(yǔ)，卻沒(méi)有規(guī)定具體的配套措施；其次，立法中少有的一些要求政府或農(nóng)業(yè)主管部門(mén)“應(yīng)當(dāng)”采取一定措施的規(guī)定也因缺乏考核和監(jiān)督機(jī)制，致使政府部門(mén)的責(zé)任處于真空狀態(tài)；再次，立法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)立體污染的問(wèn)題不重視；最后也是最重要的原因在于立法者沒(méi)有認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)階段農(nóng)民收入普遍偏低的背景下，緩解農(nóng)業(yè)立體污染的最直接的也是最有效的方式只能是給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以污染削減補(bǔ)貼，抑或雖然有所認(rèn)識(shí)，但囿于國(guó)家財(cái)政能力只能做此無(wú)奈之舉。

（二）防治農(nóng)業(yè)立體污染必須強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，詳盡的、完備的、目標(biāo)合理明確、可操作性強(qiáng)的立法，是有效實(shí)施環(huán)境管理的基本前提。我國(guó)農(nóng)業(yè)立體污染的防治在客觀(guān)上也需要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法。一方面，實(shí)踐證明，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)難以勝任防治農(nóng)業(yè)立體污染的重任；另一方面，能夠緩解或防治農(nóng)業(yè)立體污染的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度多體現(xiàn)為黨和國(guó)家的政策，靈活性有余，穩(wěn)定性不足，缺乏剛性約束。這就使得相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體執(zhí)行過(guò)程中會(huì)走樣，甚至異化。畢竟，農(nóng)業(yè)立體污染防治的艱巨性、持續(xù)性決定了相關(guān)類(lèi)型的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將長(zhǎng)期存在，需要國(guó)家巨額財(cái)政支出，涉及多方利益，如不將其法律化，很難保證該制度的長(zhǎng)期、有效運(yùn)作。

1、修訂《農(nóng)業(yè)法》。在該法第1條的立法目的和第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)”里面增加“保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境”的字樣，以強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的重要性。修改第38條第3款，將現(xiàn)有的“國(guó)家為加快西部開(kāi)發(fā)，增加對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入”改為“國(guó)家為加快西部開(kāi)發(fā)，增加對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入”。然后在該條增加一款作為第4款，規(guī)定“國(guó)家增加對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入?！?/p>

2、制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法之所以我們認(rèn)為要以條例而非法律的形式出現(xiàn)，主要基于兩個(gè)原因：其一，現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》第37條第2款規(guī)定，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)施收入支持政策，具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。而農(nóng)民收入直補(bǔ)正屬于對(duì)農(nóng)民的收入支持政策。其二，我國(guó)立法的實(shí)踐表明，行政法規(guī)的制定與法律的制定相比，前者在立法程序上相對(duì)比較簡(jiǎn)便，能夠盡快出臺(tái)。

3、《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》的立法建議

（1）立法目的。應(yīng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)放在首位，其次是農(nóng)民增收，再次才是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

（2）補(bǔ)貼類(lèi)型，應(yīng)包括前述的“農(nóng)民收入直補(bǔ)”、“農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼”、“污染削減類(lèi)補(bǔ)貼”及其具體形式。除此之外，還應(yīng)專(zhuān)門(mén)規(guī)定“農(nóng)民環(huán)保意識(shí)培訓(xùn)補(bǔ)貼”，以提高農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)立體污染的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中削減污染源的自覺(jué)性。

（3）補(bǔ)貼條件。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)民收入直補(bǔ)屬于綜合補(bǔ)貼，而綜合補(bǔ)貼只需要補(bǔ)貼對(duì)象得到補(bǔ)貼即已實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，因此，農(nóng)民收入直補(bǔ)無(wú)須規(guī)定具體補(bǔ)貼條件，只要具有農(nóng)業(yè)戶(hù)口即可獲得補(bǔ)貼。但農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和污染削減類(lèi)補(bǔ)貼則屬于專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，不僅要發(fā)放到目標(biāo)農(nóng)戶(hù)手中，還要發(fā)揮對(duì)農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)行為的引導(dǎo)作用。因此，這兩項(xiàng)補(bǔ)貼必須規(guī)定嚴(yán)格的條件，以真正實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)。

以污染削減類(lèi)補(bǔ)貼為例，《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》可以借鑒歐盟單一支付的交叉遵守制度（Cross compliance），詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)補(bǔ)貼的支付所需要滿(mǎn)足的條件，將相應(yīng)指標(biāo)予以量化，如農(nóng)藥殘留必須低于一定數(shù)值，秸稈必須全量還田等。經(jīng)過(guò)驗(yàn)收之后完全符合要求的全額發(fā)放補(bǔ)貼，未達(dá)到指標(biāo)要求的，按比例減扣，直至完全扣除。

具體實(shí)施過(guò)程中，可以通過(guò)污染削減項(xiàng)目合同的形式進(jìn)行。對(duì)這類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放的基本程序應(yīng)確定為：法定機(jī)關(guān)制定補(bǔ)貼發(fā)放執(zhí)行計(jì)劃和合同書(shū)樣本并公告———農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法申請(qǐng)補(bǔ)貼——法定機(jī)關(guān)審查、批準(zhǔn)申請(qǐng)——法定機(jī)關(guān)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者訂立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼合同——法定機(jī)關(guān)監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼合同。政府部門(mén)將有關(guān)污染削減的具體要求詳細(xì)規(guī)定在合同當(dāng)中。合同的簽訂遵循自愿原則，即農(nóng)民有權(quán)決定是否參加補(bǔ)貼項(xiàng)目。一旦合同訂立，則嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行。

我們認(rèn)為，在不給農(nóng)民增加額外負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)農(nóng)民對(duì)污染削減項(xiàng)目合同的履行情況決定是否發(fā)放補(bǔ)貼，符合權(quán)利與義務(wù)相平衡的法律原則，能夠提高農(nóng)民在生產(chǎn)活動(dòng)中減少污染的積極性，終將有助于減輕我國(guó)農(nóng)業(yè)立體污染狀況。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)業(yè)立體污染的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不利于農(nóng)業(yè)立體污染的防治，為此必須盡快完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，并制定包含多種污染削減型補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法。但冰凍三尺非一日之寒，設(shè)立環(huán)境補(bǔ)貼，制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法只是有助于緩解農(nóng)業(yè)立體污染，最終仍需通過(guò)系統(tǒng)性的、綜合性的防治戰(zhàn)略才能解決這一極其復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。