我國新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋颠\(yùn)營問題淺析——社科論文

   目前我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實(shí)行的是部分積累管理模式，滾存結(jié)余基金如何運(yùn)營是基金運(yùn)營管理中的關(guān)鍵。隨著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的規(guī)模日益增大和農(nóng)村人口老齡化的加速，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理體制不健全等因素導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供需矛盾日益突出，急需構(gòu)建一個良好的社會養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營機(jī)制，以此來促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值。盡管我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營在現(xiàn)階段取得了一定的成績，但仍面臨著缺乏統(tǒng)一管理、投資運(yùn)營不盡科學(xué)、監(jiān)督機(jī)制不完善等諸多缺陷。一些國家改革的成功經(jīng)驗為我國構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營機(jī)制提供了重要啟示。

一、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理和運(yùn)營中存在的主要問題

（一）運(yùn)營層次低，基金管理運(yùn)營分散

    目前，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、國家政策扶持相結(jié)合的個人賬戶機(jī)制。按照新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案規(guī)定，新農(nóng)?；鹨钥h級為單位統(tǒng)一管理，這使得絕大部分基金的管理運(yùn)營集中在不具備基金管理人才、技術(shù)和投資主體的區(qū)縣一級，新農(nóng)?；鹬饕性诳h級政府下設(shè)的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營。由于運(yùn)營層次低，基金不能形成規(guī)模優(yōu)勢，收益不高。而且基金管理過于分散，層次太低，各自為政，受地方政府行政干預(yù)較大，很難形成規(guī)模效益,管理成本卻很高，基金運(yùn)營風(fēng)險大,養(yǎng)老保險基金運(yùn)營效率低?！?/p>

（二）缺乏規(guī)范化管理，養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理制度不健全

　  首先新農(nóng)保基金的經(jīng)辦管理體系不健全，養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理制度不健全。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集、管理及運(yùn)用都不是按照嚴(yán)格的法制化程序執(zhí)行的，而是根據(jù)地方政府的政策來執(zhí)行，這就造成了基金管理的透明度低，缺乏有效的監(jiān)督。而且有的地方基金存放在縣級，由于各方面的利益關(guān)系，使得養(yǎng)老保險基金營運(yùn)不能快速暢通運(yùn)作。其次養(yǎng)老保險基金實(shí)行社會統(tǒng)籌以來，一直沒有出臺與之配套的財務(wù)制度，具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能執(zhí)行由部門下發(fā)的財務(wù)制度。由于該制度缺乏規(guī)范性、完整性、科學(xué)性，執(zhí)行中容易出現(xiàn)基金流失和貶值現(xiàn)象。另一方面財政、審計等監(jiān)督部門由于沒有參與基金運(yùn)營事前和事中管理，只是簡單地事后檢查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，只能以部門的財務(wù)制度為依據(jù)進(jìn)行處理，致使許多問題因無章可循而無法處理。

（三）養(yǎng)老保險基金投資渠道狹窄，保值增值困難

    農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金由縣級管理，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。由于利率水平下降和通脹因素影響，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金要保值都已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。這些結(jié)果的出現(xiàn)歸根結(jié)底是因為沒有統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理和運(yùn)營機(jī)構(gòu)，無法最大效率地運(yùn)用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金而使其達(dá)到保值增值。

    我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資途徑目前主要是銀行存款和購買國債，盡管這兩種方式安全可靠，無風(fēng)險，在一定程度上減少了基金的損失，但其收益與國民經(jīng)濟(jì)的增長率相比還存在一定差距。目前，農(nóng)保個人賬戶的給付年復(fù)利率為3.3%,而一年期的銀行活期存款利率才0.25%。如果按照農(nóng)保基金滾存積累1億元全部存放一年期活期存款來計算,每年要承擔(dān)利率倒掛虧損高達(dá)300多萬元。可見保險費(fèi)收的越多，時間差和利率差造成的基金收不抵支的風(fēng)險就越大。而且養(yǎng)老保險基金非常容易受到通貨膨脹的影響，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)貶值，進(jìn)而影響到養(yǎng)老保險基金的總體支付能力。如果養(yǎng)老保險基金不能有效地保值增值，不僅難以面對即將到來的人口老齡化的沖擊，也會降低個人賬戶對勞動者的吸引力。針對我國當(dāng)前農(nóng)村金融體系發(fā)展?fàn)顩r，選擇合理的基金管理模式對于養(yǎng)老基金的保值增值顯得尤為重要。

（四）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法層次低和執(zhí)法無力

    新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案中針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的監(jiān)管只作了原則性規(guī)定，而在試點(diǎn)地區(qū)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的監(jiān)管只是具體依照部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律層次很低。隨著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險?；鸸芾眢w制的變化，除社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)外，財政、稅務(wù)、銀行、審計等部門相繼介入農(nóng)保基金日常監(jiān)管中來，面對諸多部門和機(jī)構(gòu)，基金監(jiān)督工作環(huán)節(jié)增多、鏈條加長，使得農(nóng)保基金監(jiān)管部門在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門、縱向?qū)Φ胤秸畷r，監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確，沒有處罰權(quán)，約束效力差，基金監(jiān)管部門執(zhí)法無力，嚴(yán)重影響基金監(jiān)督管理工作的開展。

（五）養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失。

    雖然財政部下文明確規(guī)定，養(yǎng)老保險基金、待業(yè)保險基金必須?？顚Ｓ?，任何部門、單位和個人都無權(quán)挪作他用；國務(wù)院也多次明文規(guī)定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，如有些地方在沒有進(jìn)行詳細(xì)市場調(diào)查和投資可行性研究的情況下，動用養(yǎng)老保險基金進(jìn)行風(fēng)險性投資和基建投資，進(jìn)行市政建設(shè)投資，甚至是修建樓堂館所，基金不能如期收回，造成流失。

二、國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理模式的選擇 
　  國外養(yǎng)老保險基金運(yùn)營管理經(jīng)過數(shù)十年乃至上百年的探索，無論其運(yùn)營規(guī)模，還是其管理方式，都非常值得我國借鑒。

1.瑞士的做法  

  瑞士的養(yǎng)老保險基金受聯(lián)邦法律管轄，定期向監(jiān)管當(dāng)局提交運(yùn)營狀況報告和審計師、精算師的報告。根據(jù)張小聞（1998）所做的調(diào)查，瑞士養(yǎng)老保險基金主要投資于國債（37％）、房地產(chǎn)（19％）、本國股票（15％）、抵押證券（10％）、外國債券（8％）、儲蓄（6％）和外國股票（5％）。法律對總投資比例做了如下要求：每一養(yǎng)老保險基金總資產(chǎn)投資于各種股票的比例上限為50％；投資于股票和房地產(chǎn)的比例上限為70％；投資于建立養(yǎng)老保險基金的雇主本身企業(yè)股票的比例上限為10％。同時，對于不同的投資品種也分別規(guī)定了不同的投資比例上限。對于養(yǎng)老保險基金投資收益免稅，但對退休人員的養(yǎng)老金收益則要課稅。 

 2.英國的做法 

    在英國，由雇主設(shè)立的養(yǎng)老保險基金是通過簽訂信托契約的方式來進(jìn)行管理的，監(jiān)管當(dāng)局每三年對基金的全部資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行一次評估，對總資產(chǎn)和總負(fù)債至少每年評估一次，如果發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)大于負(fù)債，將降低繳費(fèi)率；否則，將限期予以糾正。   英國養(yǎng)老保險基金主要投資于本國股票（54％）、外國股票（23％）、本國債券（9％）、外國債券（3％）、房地產(chǎn)（5％）、儲蓄（4％）和抵押證券（2％）。英國對于職業(yè)養(yǎng)老保險基金的投資結(jié)構(gòu)基本上不加限制，唯一的限制是其資產(chǎn)投資于建立養(yǎng)老金的雇主企業(yè)的比例不能超過5％。

  3.德國的做法 

    德國的養(yǎng)老保險基金受投資公司法管轄，由聯(lián)邦銀行進(jìn)行監(jiān)管。其主要投資于債券（75％）、房地產(chǎn)（13％）、股票（9％）和儲蓄（3％）。根據(jù)投資公司法規(guī)定，養(yǎng)老保險基金投資于股票比例為21％—75％，具體比例由各養(yǎng)老金計劃靈活掌握；投資于房地產(chǎn)、流動資金和套期保值性金融衍生工具的上限公別為 30％、49％和30％（資產(chǎn)承受傾向風(fēng)險的上限）。 

三、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運(yùn)營思考 

（一）我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金進(jìn)入資本市場的必要性 
    新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}顯得日益突出。但現(xiàn)實(shí)中，資本市場和養(yǎng)老基金的分離影響了養(yǎng)老基金的運(yùn)營和管理。由于養(yǎng)老金支付的長期性，按國際慣例，養(yǎng)老金的投資應(yīng)當(dāng)主要買中長期的債券、股票、不動產(chǎn)等，這樣才能達(dá)到保值增值的目的，而中國養(yǎng)老基金的絕大部分用于購買國債和銀行存款，這樣顯然收益不高，積累風(fēng)險大。

    任何一種經(jīng)濟(jì)行為的產(chǎn)生與發(fā)展都需要有一定的制度和市場來支撐和促進(jìn)，而制度、組織自身也要有獨(dú)立的運(yùn)行主體來推進(jìn)其發(fā)展擴(kuò)大，養(yǎng)老保險基金與資本市場要通過互動來達(dá)到雙贏的目的，必須使養(yǎng)老保險基金進(jìn)入資本市場進(jìn)行投資獲得收益，而資本市場上可供投資的金融工具繁多，這為養(yǎng)老保險基金進(jìn)行多元化分散化投資，避免非系統(tǒng)風(fēng)險提供了良好的條件。

(二)養(yǎng)老保險基金運(yùn)營的基本原則與政策導(dǎo)向 

     養(yǎng)老保險基金與一般的基金運(yùn)營不同，它具有投資周期長、投資空間大和資金規(guī)模大的特點(diǎn)，除了遵循一般基金運(yùn)營的原則之外，還有其自身的運(yùn)營原則，具體如下： 

  （1）安全性原則：是指養(yǎng)老保險基金投資要做到規(guī)避風(fēng)險。它是養(yǎng)老保險基金的最基本原則，即以養(yǎng)老保險基金的保值為資金運(yùn)用的首要任務(wù)。因為養(yǎng)老保險基金的有效運(yùn)營，關(guān)系到已退休人員現(xiàn)在的退休金和在職人員將來的退休金能否得到保證，所以養(yǎng)老保險基金不可投入風(fēng)險較大的項目。否則，一旦投資失敗，損失將會慘重，甚至將危及養(yǎng)老保險事業(yè)。 

  （2）流動性原則：養(yǎng)老保險基金支付的持續(xù)性要求基金投資具有流動性。其投資應(yīng)以間接投資為主，直接投資為輔。對于某些短期平衡的保險計劃來說，投資的流動性原則更為重要。

  （3）盈利性原則：養(yǎng)老保險基金投資要確保收到一定的收益回報，應(yīng)遵照分散化、多元化的投資方針，進(jìn)行組合投資，但要避免風(fēng)險投資。即在符合安全性原則的前提下使養(yǎng)老保險基金的投資取得最大的投資效益，保證基金的保值增值，確保養(yǎng)老保險戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 

  （4）社會效益原則。由于養(yǎng)老保險基金是長期基金，有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。因此，養(yǎng)老保險基金可適度投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類有穩(wěn)定回報的項目，支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展。與一般投資不同，世界各國在養(yǎng)老保險基金的投資政策上都有特殊的：限制性規(guī)定，如對投資方向、投資結(jié)構(gòu)及其比例有一定限制。此外，國家對養(yǎng)老保險基金的投資應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，如提高其定期存款利率；國家對養(yǎng)老保險基金投資給予稅收優(yōu)惠，如免征所得稅等。 

（三）我國養(yǎng)老保險基金投資方向與投資組合的選擇 

    我國養(yǎng)老保險基金的投資不僅要保證基金本身的保值和增值，而且要有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以投資方向的選擇意義重大。世界各國養(yǎng)老保險基金通常投資于金融資產(chǎn)（股票債券）和實(shí)物資產(chǎn) （不動產(chǎn)和實(shí)業(yè)），實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。目前，在確保養(yǎng)老保險基金安全性與流動性的前提下，可供我國養(yǎng)老保險基金投資選擇的方向主要有以下幾個方面：

（1）購買政府債券。由于國債信譽(yù)好，安全性強(qiáng)，風(fēng)險小，而且具有一定的流動性，易于變現(xiàn)，是一種比較穩(wěn)妥的養(yǎng)老保險運(yùn)營方式。

（2）現(xiàn)金和銀行存款。這種投資方法既安全又保值，但由于銀行利息很低，所以增值不大，而且如果遇到通貨膨脹，養(yǎng)老保險基金有時甚至?xí)H值。

  （3）實(shí)業(yè)投資。主要是投資于不動產(chǎn)，尤其是房地產(chǎn)。在養(yǎng)老保險基金的營運(yùn)中，可以選擇一些相對來說風(fēng)險小、周期短、效益顯著的領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，在短期內(nèi)獲得較高利潤并收回本金。這種方式雖然投資風(fēng)險小，但資產(chǎn)的流動性差，不易變現(xiàn)，因而不利于養(yǎng)老保險基金的隨時支付。由于房地產(chǎn)投資是一項中長期投資，其投資回收期較長，占用資金量很大，技術(shù)性要求很高，所以存在著一定的投資風(fēng)險。

  （4）購買企業(yè)債券。由于企業(yè)有價證券承諾償還本金，支付利息，可自由轉(zhuǎn)讓，風(fēng)險較股票小。企業(yè)債券利率一般較高，但因為無國家財政做后盾，所以風(fēng)險較國債大。 

  （5）購買公司股票。股票投資具有投機(jī)性強(qiáng)、風(fēng)險性大、變現(xiàn)靈活、收益豐厚等特點(diǎn)，因而是風(fēng)險最大，但同時收益也最大的投資方式。  

  （6）委托投資。指委托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托投資。多為間接投資于國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種投資方式因為有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理而使投資風(fēng)險較小，并有穩(wěn)定的較高利息收入。但在投資過程開始前，應(yīng)規(guī)定出最低收益率，投資風(fēng)險由信托投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這種運(yùn)營方式手續(xù)簡便，易于操作，收益也有保證。

四、完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營

（一） 成立省級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金理事會

    理事會負(fù)責(zé)管理全省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金( 以下簡稱基金) , 并履行以下職責(zé): 制定全省基金的投資經(jīng)營策略并組織實(shí)施; 選擇并委托基金投資管理人、托管人并對基金資產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作和托管, 對投資運(yùn)作和托管進(jìn)行檢查, 并在規(guī)定的范圍內(nèi)對基金進(jìn)行投資運(yùn)作; 負(fù)責(zé)基金財務(wù)管理和會計預(yù)算、定期編制會計報表, 起草財務(wù)會計報告; 定期向社會公布基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金、流量等財務(wù)狀況。

（二）設(shè)立立體交叉式的基金管理系統(tǒng)

    基金運(yùn)營管理可設(shè)立一個立體交叉式的基金管理系統(tǒng),具體可以分為四個子系統(tǒng): 一是信息處理系統(tǒng)。由基層代辦員、縣管理處聯(lián)成一定的信息網(wǎng)絡(luò), 及時將保費(fèi)的收取情況、基金結(jié)繳情況、運(yùn)營增值的初步方案及有關(guān)統(tǒng)計分析材料交給基金專管員綜合匯總, 基金專管員根據(jù)現(xiàn)行情況和決策系統(tǒng)提供必要的決策數(shù)據(jù); 二是控制決策系統(tǒng)。根據(jù)信息系統(tǒng)提供的情況及基金運(yùn)營方式、增值渠道、增值利率投向比例,有目的、有方向、有比例地進(jìn)行投資; 三是財務(wù)管理系統(tǒng)。嚴(yán)格按照《基金管理規(guī)定》、《財務(wù)管理制度》及會計核算辦法,合理安排預(yù)算, 實(shí)行計劃管理, 核算基金運(yùn)營中的各種收支情況, 保證資金收支總量平衡, 以安全、增值為目的, 控制和監(jiān)督資金的運(yùn)營; 四是反饋監(jiān)督系統(tǒng)。本系統(tǒng)著重把握養(yǎng)老保險基金運(yùn)營及投資經(jīng)營的合法性、合理性、效益性、安全性以及社會效應(yīng), 向控制系統(tǒng)提供可靠的決策依據(jù)。

（三）確立中央、省、市各級調(diào)控體系

    確立中央、省、市各級調(diào)控體系, 設(shè)立風(fēng)險保證金。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大, 專業(yè)銀行實(shí)力不盡相同, 縣級管理機(jī)構(gòu)要爭取最大限度的增值利率, 必然會受到一定的限制。農(nóng)村養(yǎng)老保險屬于社會保險, 最能體現(xiàn)的是國家與農(nóng)民的關(guān)系, 巨額的保險基金完全在縣一級增值、運(yùn)營, 很難絕對保證基金獲取更大的增值和安全運(yùn)營, 從基金的性質(zhì)和強(qiáng)化監(jiān)督管理的要求出發(fā), 從分擔(dān)、分散基金運(yùn)營風(fēng)險的實(shí)際需要看, 必須強(qiáng)化基金的宏觀管理, 建立中央、省、市、縣及貫通的基金分級調(diào)控體系, 建立各級風(fēng)險保證金, 以保證投保農(nóng)民年老后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。各級要強(qiáng)化政務(wù)紀(jì)律, 按照令行禁止原則, 及時、足額結(jié)繳風(fēng)險保證金, 不得借口地方利益的特殊性逾期不繳。

    目前我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度剛剛起步，其養(yǎng)老保險基金進(jìn)入金融市場要受市場條件等因素的制約，也需要一個過程。在目前情況下，基金可以首先進(jìn)入國債市場，然后再逐步參與金融債券、企業(yè)債券等其它形式的投資。進(jìn)入國債市場，基金購買國債以持有國債為主，盡量減少二級市場操作，同時，也可以將一定比例的資金委托給金融機(jī)構(gòu)買賣國債，走市場化管理，專家理財?shù)牡缆?，逐步?guī)范、優(yōu)化基金的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在確保安全性前提下，最大可能地實(shí)現(xiàn)農(nóng)保基金的保值增值。

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