淺談?wù)顿Y項目資金的監(jiān)管

政府投資項目是以政府為主體進(jìn)行投資建設(shè)的工程項目，是我國政府實施國家治理、調(diào)控市場經(jīng)濟、服務(wù)社會群眾等政府職能發(fā)揮的重要手段之一，政府投資項目能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟與社會的發(fā)展，引導(dǎo)社會資金的合理利用、持續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)國家、社會、經(jīng)濟與民生。一般而言，政府投資項目的數(shù)量較多、規(guī)模較大、管理過程復(fù)雜，這給投資項目資金的監(jiān)管方面存在一定的難度。究其原因，一方面是因為政府投資項目的建設(shè)主體為政府部門,其地位的特殊性使得經(jīng)濟活動的監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管的效率不高；另一方面政府部門沒有建立具有針對性、可行性的投資項目資金監(jiān)管制度，使得投資項目資金監(jiān)管缺乏全面的依據(jù)。因此，我國政府需要持續(xù)完善投資項目資金的監(jiān)管機制，創(chuàng)新新時期、新形勢下的項目資金管理模式，進(jìn)一步提升財政資金的利用率，增進(jìn)政府投資項目建設(shè)的效率。

一、政府投資項目概念與特點

（一）政府投資項目概念

政府投資項目是我國政府履行國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。在不同時期內(nèi)不同學(xué)者對于政府投資項目所給出的定義也存在差異。2019年國務(wù)院頒布的《政府投資條例》中明確指出，所謂政府投資，就是以政府作為投資主體，在我國境內(nèi)使用通過預(yù)算撥付的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)的投資與建設(shè)的活動，并強調(diào)政府投資項目的主要方向是市場不能有效配置的社會公共資源，從而推進(jìn)社會公益項目的開展、公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，優(yōu)化社會資源配置，為經(jīng)濟與社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)性條件，為廣大人民群眾提供更為全面的社會服務(wù)，增進(jìn)人民群眾的幸福感與獲得感。目前，政府投資項目多指由國家政府投入國債資金、國家預(yù)算或者地方財政等資金，或者由國家政府擔(dān)保的國內(nèi)外其他金融機構(gòu)的貸款、國家行政收入等相關(guān)資金所投入建設(shè)的項目[1]。

（二）政府投資項目特點

政府投資項目的基本屬性是政府作為項目資金投入的主體，其中政府具有雙重身份特征，即政府既是項目的投資者，同時也是項目資金的監(jiān)管者。而政府的投資與個人或其他企業(yè)的投資具有顯著區(qū)別，這些區(qū)別表現(xiàn)在投資的目標(biāo)、投資的決策程序、投資的范圍、資金的來源等方面。具體而言，政府投資項目主要有以下幾方面特點。

1.投資項目的公共性

政府投資項目大多數(shù)都是公共項目，項目投資的主要目的是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有明顯的社會公益性、社會公眾性。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往是非盈利的或少盈利的，是政府為了完善國家基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟與社會、民生、國防等方面的發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)性條件所開展的建設(shè)項目，主要有社會公益服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展、國家安全建設(shè)等領(lǐng)域的項目。

2.投資項目的重點性

政府投資項目一般是大型的國家或地方重點建設(shè)的工程項目，這些項目具有資金需求多、項目規(guī)模大、建設(shè)周期長、國家或地方影響力顯著等特點。正是這些特點使得政府投資項目需要大量的資金投入并且面臨著較高的風(fēng)險，并且具有較為深遠(yuǎn)的社會影響力。因此，只有政府才能承擔(dān)項目眾多、投入資金巨大并且耗時較長的工程建設(shè)風(fēng)險。例如，新學(xué)校建設(shè)、城市排水管網(wǎng)改造、大型公益設(shè)施建設(shè)等大型工程都屬于政府投資建設(shè)項目[2]。

3.投資項目的行政性

由于政府在國家中的特殊地位，政府投資項目資金的來源比其他社會組織、機構(gòu)、企業(yè)與個人更為廣泛，在項目建設(shè)中能夠獲取更多的資金支持。另外，國家各地項目建設(shè)的審批權(quán)與最高監(jiān)督權(quán)屬于各級政府，因此項目的審批較為便捷。同時，政府也屬于審計行政單位，對投資項目的資金的審計效率也較高。由此可見，在投資項目的風(fēng)險承受力與投資項目及其資金審批方面政府具有絕對的優(yōu)勢與管理權(quán)，資金與管理權(quán)均來源于政府，具有較濃的行政色彩。

4.投資項目的嚴(yán)格性

政府投資項目由政府作為項目投資的主體，所使用的資金主要來自財政收入，換句話說用了納稅人的錢，而且多為民生項目，社會關(guān)注度高，輿情風(fēng)險大。為了提高財政資金使用效率，近年來，國家出臺了系列制度，對政府投資項目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。例如嚴(yán)格履行項目報批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，規(guī)范項目評審程序和項目審計監(jiān)督程序等，以保障建設(shè)資金不被浪費，充分發(fā)揮政府投資的社會效益和經(jīng)濟效益。

二、政府投資項目資金監(jiān)管存在的問題

（一）項目預(yù)算編制與管理不到位

政府投資項目是以國家公共財產(chǎn)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是以消耗國家財產(chǎn)投入國家建設(shè)的體現(xiàn)，可謂是取之于民用之于民。政府項目預(yù)算管理對政府投資項目而言，發(fā)揮著提綱挈領(lǐng)的作用，政府項目預(yù)算執(zhí)行貫穿于項目的全過程，但是在政府投資項目的預(yù)算管理方面多存在著缺乏預(yù)見性，管理軟化的問題，例如在項目申報的前期準(zhǔn)備階段：項目可研性研究內(nèi)容較為籠統(tǒng)，對于項目的詳細(xì)規(guī)劃及實施條件、具體的項目內(nèi)容等沒有詳細(xì)列出，導(dǎo)致項目的編制與管理全部到位。項目成本控制較為粗放，某些項目立項資金與決算金額相差幾十倍，導(dǎo)致財政資金空間被擠兌，造成資金浪費。預(yù)算意識薄弱、法治思維弱化、以及源頭控制不力等等原因，都導(dǎo)致了政府投資項目在預(yù)算編制方面存在著經(jīng)濟效益和工程效益無法實現(xiàn)效益最大化，每個環(huán)節(jié)都影響著政府投資項目資金的后續(xù)管理[3]。

（二）項目招標(biāo)程序不夠規(guī)范

雖然國家招投標(biāo)相關(guān)的法律與制度的實施有效地促進(jìn)了政府投資項目中各建設(shè)單位的公平競爭，并且在一定程度上使得政府項目成本得到控制，規(guī)范了市場秩序，但由于招投標(biāo)活動涉及的內(nèi)容、程序及各方利益多種多樣，因此當(dāng)前政府項目投資的招投標(biāo)流程仍存在不規(guī)范的問題。主要表現(xiàn)于三個方面：一是只重程序，倉促招標(biāo)。某些項目還不具備招標(biāo)條件，單位為了推進(jìn)項目流程，只能倉促招標(biāo)，導(dǎo)致后期項目無法按照招標(biāo)文件進(jìn)行推進(jìn)，只能以補充協(xié)議的形式拆東墻補西墻，項目的嚴(yán)謹(jǐn)性大打折扣。二是只重過程，形式招標(biāo)。某些項目將招投標(biāo)流程當(dāng)作減少追責(zé)的保命符，認(rèn)為只要走了招投標(biāo)流程，就可以避免廉政責(zé)任。暗箱操作設(shè)置圍標(biāo)串標(biāo)行為時有發(fā)生，無法體現(xiàn)充分的市場競爭，擇優(yōu)選擇建設(shè)單位；三是只重速度，規(guī)避招標(biāo)。政府投資項目類型多為民生項目，為了趕資金支付進(jìn)度，往往選擇代建的方式，代建項目沒有嚴(yán)格的招投標(biāo)要求，往往是以會議或者領(lǐng)導(dǎo)簽字直接確定代建單位，規(guī)避公開招標(biāo)程序；還有些單位為了規(guī)避招標(biāo)程序，將工程項目分解為多項小項目，還有的是在項目備案時可以縮小項目的規(guī)模等等。政府投資項目招標(biāo)流程的不規(guī)范也會影響到項目資金使用效率和監(jiān)管缺位問題[4]。

（三）項目監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不暢通

政府投資項目監(jiān)管主要依賴于發(fā)改審批部門、財政部門、建設(shè)主管部門、審計部門協(xié)調(diào)合作。但在目前的管理模式中，參與部門之間缺乏明確的職能職責(zé)界限，沒有形成同向發(fā)力的鏈條，往往只是各管各的，例如發(fā)改只管立項審批，不管項目后期怎么執(zhí)行；財政只管預(yù)算執(zhí)行和資金使用進(jìn)度，側(cè)重于“不多花錢”；審計部門側(cè)重事后審計，缺乏過程審計；作為項目建設(shè)主體的建設(shè)單位，由于未建立完善的內(nèi)部控制管理制度，在實際項目管理過程中，由于項目建設(shè)的工程量主要依賴于監(jiān)理部門進(jìn)行復(fù)核，不直接參與工程項目導(dǎo)致對于資金的把控不足，甚至于出現(xiàn)按照“形象進(jìn)度”進(jìn)行支付的情形。不同部門之間存在職能交叉問題，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明情況，出現(xiàn)問題后相互推卸責(zé)任的局面。           

（四）項目竣工決算不及時

根據(jù)財政部《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》（財政部令第81號）和關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法〉的通知》（財建〔2016〕503號）相關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)項目應(yīng)該在項目完工后及時編報竣工財務(wù)決算。但由于政府部門對于竣工驗收的重視程度不足，并且鑒于驗收決算的程序繁瑣，加之有的建筑單位不積極配合，導(dǎo)致項目決算工作進(jìn)展十分緩慢，往往超過上述規(guī)定期限。另外，還存在竣工決算階段時項目相關(guān)的賬目不完整、與實際不相符等情況，如此給竣工決算帶來一定的困難并使得決算結(jié)果不準(zhǔn)確、不全面。工程竣工財務(wù)決算不及時將有可能造成項目結(jié)余資金滯留在相關(guān)單位，影響財政資金效益發(fā)揮和政府投資項目績效評價。同時，竣工決算不及時還會影響資產(chǎn)交付，長期滯后將導(dǎo)致新增資產(chǎn)價值難以確認(rèn)，影響單位財務(wù)狀況的真實性，不利于資產(chǎn)管理[5]。

（五）項目監(jiān)理工作不被重視

政府投資項目的建立工作貫穿于整個項目運行的事前、事中與事后的全過程中，在項目的建設(shè)中，建立人員承擔(dān)著明確的監(jiān)管責(zé)任，是項目的“管家”。在支付項目資金時，必須將監(jiān)理單位全面確認(rèn)的總匯表作為重要憑證，由此可見監(jiān)理單位在政府投資項目中關(guān)鍵的監(jiān)管職能。但在政府投資項目管理過程中，監(jiān)理單位的作用往往沒有被重視，從而導(dǎo)致項目資金的監(jiān)管存在的一定的疏漏。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，有的監(jiān)理單位對項目的把關(guān)不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照工程規(guī)劃與既定方案對工程的各個環(huán)節(jié)展開全方位、高強度的監(jiān)督，致使工程的某些部分質(zhì)量不過關(guān)，拆除重建則增加了項目資金的消耗；第二，在資金管理方面，監(jiān)理人員沒有能夠及時、準(zhǔn)確、有效地根據(jù)項目投資計劃控制資金的使用過程，全過程監(jiān)理形同虛設(shè)，導(dǎo)致投資預(yù)算與實際投資之間存在明顯的偏差，“超概”現(xiàn)象時有發(fā)生；第三，有的監(jiān)理單位與建設(shè)單位存在利益關(guān)系，對工程的建設(shè)及資金的使用監(jiān)管較為松懈。作為第三方的監(jiān)理方如果不盡責(zé)、工作不到位，其結(jié)果必將造成工程質(zhì)量存在隱患或缺陷，虛增工程成本，浪費國家資財。

三、加強政府投資項目資金監(jiān)管的有效措施

（一）嚴(yán)格落實項目法人責(zé)任制度

政府投資項目按照國家有關(guān)規(guī)定實行項目法人責(zé)任制的，應(yīng)當(dāng)依法組建項目法人，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、管理和運營。具體可以從以下幾個階段著手：在政府投資項目的立項階段，要強化對項目審批的管理，由領(lǐng)導(dǎo)決策小組與相關(guān)專家負(fù)責(zé)進(jìn)行項目策劃階段的調(diào)查，并且廣泛收集各方意見。圍繞項目建設(shè)與資金投入兩個重點構(gòu)建以財政、發(fā)改、設(shè)計與項目主管部門多位一體的聯(lián)合工作機制，將責(zé)任落實到各部門負(fù)責(zé)人員，由主導(dǎo)項目部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)資金管理的主要責(zé)任，其他部門負(fù)責(zé)項目人員負(fù)對應(yīng)責(zé)任，并建立政府投資項目的法人責(zé)任制度；在項目的設(shè)計階段，由項目負(fù)責(zé)人主導(dǎo)，聯(lián)合財務(wù)部門、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位進(jìn)行投資預(yù)算，如果是重大項目，則可在項目開展的全過程中引入工程造價咨詢單位，構(gòu)建多個單位協(xié)同的投資預(yù)算機制，落實各方預(yù)算責(zé)任，使得政府投資項目預(yù)算更為科學(xué)合理；在項目施工階段，由項目負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)與督促各單位落實好工程的跟蹤監(jiān)管、準(zhǔn)確計算工程量，采取多種方法使得資金的消耗符合預(yù)算要求，從而展開資金的高效管理。項目法人應(yīng)當(dāng)對其所負(fù)責(zé)的項目承擔(dān)主體責(zé)任，只有如此才能確保政府投資項目的資金監(jiān)管責(zé)任全面、有力地落實[6]。

（二）完善政府投資項目監(jiān)管制度建設(shè)

只有把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，才能保證權(quán)力的正確使用。為了保障政府投資項目的效率與效益，則就必須完善相應(yīng)的制度建設(shè)。在政府投資項目管理過程中， 需要根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、政策與制度，結(jié)合各地的實際情況，全面科學(xué)的管控政府投資項目管理工作， 對項目開展跟進(jìn)式的廉政監(jiān)管、項目合同管理、變更管理、項目結(jié)算管理等， 并在此過程中強化政府投資項目的制度建設(shè)，持續(xù)建立健全政府投資項目的資金監(jiān)管制度，讓風(fēng)險管控工作可以在健全完善的管理作用下運行， 有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。第一，完善政府項目投資資金監(jiān)管的相關(guān)規(guī)章制度，保證制度與項目資金監(jiān)管高度契合，有力指導(dǎo)資金監(jiān)管部門與相關(guān)責(zé)任人開展資金監(jiān)管；第二，加強政府投資項目在線管理平臺建設(shè)。要著力建立和完善覆蓋全過程、全鏈條、全生命周期的投資項目管理平臺，全面推廣與應(yīng)用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)項目管理智慧化，并與人大預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的同時，達(dá)到資金使用監(jiān)管的目的；第三，建立與完善資金監(jiān)管的考核機制，對于監(jiān)管部門、監(jiān)管責(zé)任人按照季度進(jìn)行資金監(jiān)管成效的考核，并將考核結(jié)果預(yù)期利益掛鉤，促進(jìn)相關(guān)部門、人員提升資金的監(jiān)管力度。第四，加強工程合同管理。政府投資項目合同管理涉及多個部門，錯綜復(fù)雜，為了盡力避免施工采購合同簽訂不及時、邊施工邊簽合同、先施工后簽合同、合同條款漏洞多等不規(guī)范情形發(fā)生，要認(rèn)真落實合同審核制度，確保合同的完整、嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)防爭議或不必要的法律糾紛，對監(jiān)管力量進(jìn)行整合，充分整合施工管理工程中事前控制、事中事后審計決算，實行自行監(jiān)督和聯(lián)合監(jiān)管結(jié)合，確保合同履行合法合規(guī)，從而保障財政資金支付的安全。

（三）加強政府投資項目預(yù)算績效管理

全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。黨的十九大報告明確指出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。政府投資項目往往側(cè)重于項目后評價，對項目立項前和過程中的績效實施不夠重視。要做好投資項目的績效管理，就要努力實現(xiàn)“事前事中事后監(jiān)督”即建成“三全”預(yù)算績效管理體系，打造出“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理閉環(huán)。要做好政府投資項目績效管理，應(yīng)該堅持全面推進(jìn)，構(gòu)建覆蓋政府投資項目全過程的預(yù)算管理機制。以事前評估、事中控制、事后反思的主線提升項目預(yù)算的科學(xué)性；進(jìn)一步強化績效目標(biāo)管理，科學(xué)合理地設(shè)置對應(yīng)部門、對應(yīng)單位整體性的績效考核目標(biāo)，保證考核目標(biāo)具有針對性與可行性；對年度績效考核目標(biāo)的達(dá)成結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行全面監(jiān)控，采取有效措施應(yīng)對可能導(dǎo)致績效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行不匹配的問題，確保績效目標(biāo)如期完成，預(yù)算與決算相當(dāng)。建立績效自評與結(jié)果通報機制，采取一定的激勵措施調(diào)動相關(guān)人員達(dá)成績效目標(biāo)的積極性；同時還要選取部分社會關(guān)注度高、資金量大、民生關(guān)聯(lián)性強和往年審計、評價中發(fā)現(xiàn)較大問題的政策、項目以及即將到期的重大政策、項目開展重點績效評價，并跟蹤評價結(jié)果整改落實情況。真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

（四）強化政府投資項目第三方監(jiān)理單位作用與責(zé)任

監(jiān)理單位是政府項目主管部門監(jiān)管工程與資金的代理機構(gòu)，其必須按照委托合同的規(guī)定展開全面的工程項目監(jiān)理工作，對項目的質(zhì)量、制度、資金、等方面展開監(jiān)管。可在監(jiān)理的工作范圍內(nèi)設(shè)置專門的財務(wù)監(jiān)理人員，由其負(fù)責(zé)對項目資金進(jìn)行監(jiān)管控制，發(fā)現(xiàn)資金風(fēng)險點及時向項目法人反饋，還可嘗試直接引入專門的財務(wù)監(jiān)理單位專門負(fù)責(zé)項目投資資金的監(jiān)管。在政府部門對于財務(wù)監(jiān)理迫切需求的條件下，監(jiān)理部門應(yīng)當(dāng)通過人才引入與制度的完善不斷健全與完善項目投資資金的監(jiān)管體系，同時政府部門也要強化對監(jiān)理單位的督促和監(jiān)管，例如建立監(jiān)理單位信用庫，對于履行工程建設(shè)與資金監(jiān)管職責(zé)得力的監(jiān)理單位則要納入信用庫中與其展開后續(xù)合作，而對于履行職責(zé)不力，或資金監(jiān)管不專業(yè)的監(jiān)理單位則要終止與其合作，由此促進(jìn)監(jiān)理單位的專業(yè)化發(fā)展并使其積極履行項目資金監(jiān)管責(zé)任。與此同時要建立工程監(jiān)理考核制度，決不能全部放權(quán)于外聘的工程監(jiān)理機構(gòu)監(jiān)督檢查工程質(zhì)量，建設(shè)單位要組織人力定期或不定期地對工程監(jiān)理工作、 工程質(zhì)量進(jìn)行檢查， 發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，從而有效地保證工程質(zhì)量，做到防患于未然。

（五）加快編報工程竣工決算速度

針對政府投資項目竣工決算滯后、決算文件編制不專業(yè)的問題，政府部門可通過引入或調(diào)動的方式建立一支素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)熟練的項目投資財會隊伍，由專業(yè)化且具有項目投資決算經(jīng)驗的財會人員開展項目竣工決算，保證決算規(guī)定時間內(nèi)全面高效地完成項目決算工作。同時建議從國家制度層面進(jìn)一步地完善及時編報工程竣工決算制度的相關(guān)規(guī)定，對于遲遲不驗收的已竣工政府投資建設(shè)項目，追究相應(yīng)的法律責(zé)任，進(jìn)而敦促政府投資項目及時辦理竣工驗收，充分發(fā)揮投資的經(jīng)濟效益和社會效益。

四、結(jié)語

綜上所述，政府投資項目是政府推進(jìn)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟、社會、民生發(fā)展的重要投資建設(shè)形式。但由于政府投資項目的特殊性，我國政府既是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資者，同時又是監(jiān)管者。在此背景下，政府部門必須認(rèn)識到資金監(jiān)管在項目投資中的重要性，通過嚴(yán)格落實項目法人責(zé)任制度、完善政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管制度建設(shè)、加強政府投資項目預(yù)算績效評價管理、強化政府投資項目第三方監(jiān)理單位作用與責(zé)任、加快編報工程竣工決算速度等手段不斷提升政府對投資項目資金的監(jiān)管效率。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://xwlcp.cn/w/jg/125.html